수도권 규제에 대한 재인식 - 규제논리의 비판적 고찰과 정책대안의 모색 -

A Critique of the Korean Capital Region Spatial Policy - Balanced Development and National Competitiveness -

1. 연구의 의의 1960년대부터 시작되어 규제개혁의 성역으로 존재해 온 수도권 규제는 현 참여정부 들어 더욱 부각되고 있다. 이는 국토의 균형발전을 최우선 정책과제 중의 하나로 천명한 참여정부의 정책기조에 따라 균형발전의 핵심전략으로서 수도권 규제가 자리매김하고 있기 때문이다. 수도권 규제는 소위 ‘정책적 규제’의 하나로 특정한 정책목표를 달성하기 위해 불가피하게 선택된 규제라는 뉘앙스를 풍긴다. 하지만 이러한 정책적 규제들은 객관적인 경제적 논리보다는 그것이 필요하다는 당위적 논리와 정치적 상황의 변화에 의해 더 많은 영향을 받게 되므로 정책수단들에 대한 신중하고도 깊이 있는 검토가 수행되지 못한 문제점이 있다. 이 연구의 목적은 수도권 규제에 대한 정책목표의 타당성과 정책효과, 정책의 부작용에 대한 종합적인 평가를 토대로 정책전환의 근거와 개선방안을 모색하는 데 있다. 이 연구에서 정리한 기존의 연구 결과와 추가적인 분석 결과는 수도권 규제의 목표가 특히 개방화되는 세계경제 여건하에서 실현 가능성이 낮으며 인구분산이라는 궁극적인 정책목표를 달성하는 데 큰 효과가 없었을 뿐 아니라 기업의 생산 및 투자에 관한 의사결정을 왜곡하고 수도권 주민들의 삶의 질을 향상시키는 데 제약으로 작용하였음을 보여준다. 우선, 수도권 규제완화가 불가하다는 논거로 제시되는 이른바 과밀의 사회적 비용은 그 개념과 추정방법에 문제가 있으며 설령 그 추정치를 받아들이더라도 인위적인 인구나 시설의 분산을 통해 해결할 수 없는 것으로 나타났다. 그간 집중의 사회적 이득은 사회적 비용에 비해 거의 부각되지 못했고, 수도권 집적의 경제에 관한 기존의 연구들은 제조업 부문에 한정되어 있으며 연구대상 부문과 접근방식에 따라 결과에 차이가 있다. 그러나 대부분의 세계도시에서 볼 수 있듯이 제조업은 더 이상 서울의 중심 산업이 아니며 서울의 주력 산업인 서비스업의 경쟁력은 비수도권에 비해 더 높은 것으로 분석 결과는 나타났다. 앞으로 경제성장의 동력이 될 지식기반 제조업과 이를 뒷받침할 기업서비스의 생산성이 수도권에서 더 높다는 사실은 수도권 규제가 우리나라 경제의 생산잠재력을 저해할 수 있음을 시사한다. 2. 정책적 시사점 수도권 문제를 정치적 관점이 아닌 경제적 시각에서 보면 수도권 정책이 목표로 하는 수도권 내부의 과밀완화를 위한 정책과 비수도권 지역발전을 위한 정책은 별개의 것이다. 전자는 수도권 내부의 문제로서 환경오염이나 교통혼잡을 일으키는 행위 자체를 적절한 규제와 경제적 유인·반대 유인을 통해 시정하고 수요가 있는 곳에 택지를 공급하여 주거수준을 제고하는 것이 인구나 시설의 분산보다 훨씬 효과적인 해결 방법이 된다. 또한, 수도권과 비수도권의 경제적 번영이 zero-sum game이 아니라는 사실과 우리보다 오랜 역사를 지닌 유럽 여러 나라들의 지역정책 경험으로부터 얻어진 교훈을 받아들인다면, 지역균형발전이라는 정책목표는 지역의 자생적 발전을 촉진하고 우리 국민이면 거주 지역에 관계없이 일정한 기준의 기본적인 공공서비스 혜택을 보장하는 방향으로 재설정되어야 한다. 즉 수도권의 성장을 제한하지 않고는 지방의 발전을 이룩할 수 없다는 시각에서 벗어나 권한과 재원의 실질적인 분권화와 적절한 지원을 통해 각 지역의 특성에 맞는 발전을 도모하는 것이 바람직하다는 것이다. 그러나 수도권 규제는 본질적으로 정책적 규제이며 정책적 규제는 문제의 본질이 경제적 요인에 있음에도 불구하고 실제 정책은 정치적 고려를 벗어날 수 없다는 한계를 지니고 있다. 이러한 규제가 지속되고 강화되는 배경에는 여론의 지지가 있다. 수도권 집중과 비수도권 지역경제의 침체가 자동적으로 연계되어 있다는 주장이 비수도권 주민들과 일부 전문가들 사이에 일반적으로 통용되고 있는 것이다. 이러한 여론을 바탕으로 정부는 국가경쟁력 강화가 절실히 필요하며 서울과 수도권이 미래의 성장 동력으로 여전히 중요하다고 주장하면서도 수도권에 대한 규제를 풀지 않고 경제자유구역 정책 등을 통해 수도권을 동북아 비즈니스 중심으로 육성한다거나 행정복합도시 건설과 공공기관 지방이전 등을 통해 비수도권 경제성장이 가시화된 후에 수도권 규제완화를 검토한다는 식의 지극히 대내적인 접근방식을 택하고 있다. 수도권 규제의 정치적 특성과 이미 행정중심복합도시 건설, 공공기관 이전 등 각종 분산정책이 확정된 현실을 감안할 때 정책개선의 가능성은 크지 않아 보인다. 이러한 제약하에서 현실적인 대안은 수도권 공장 신증설 허용업종의 확대, 공장총량제의 부분적 완화, 공공시설 이전지역의 활용에 대한 지방의 재량 허용 등 현안 해결을 모색하는 데서 벗어나기 어려울 것이다. 지구화로 인해 국경의

After it was decided to relocate 176 public agencies to local provinces, controversies between the central government and local autonomous governments concerning the capital region spatial policy become serious. The central government continues to adhere to its views that the mitigation of capital region regulation would be considerable following the construction of an administration city and the completion of the relocation of public agencies. The local autonomous governments, on the other hand, particularly of metropolitan areas together with business enterprises argue that the policy should be abandoned, as it has become a critical factor behind worsening national competitiveness. Be as it may, investment amounts of up to 4 trillion won by large corporations remains tied up by the present policy regulation on the capital regions. The Korean government has set "balanced development of the national territory" as a policy priority largely with the view that balanced development would encourage social integration and help improve national competitiveness. This way regulation of the capital region is a precondition behind national policy. The government's main reason for pursuing such a policy lies in the belief that by prohibition of concentration in the capital, better income distribution and balanced development across local provinces would be both desirable and possible. This policy is however subject to global free market principles, which would make distribution to local provinces somewhat unfavorable for Korea. If international and domestic companies are unable to the best location for their investments within the country, they are sure to search in cities outside the country's borders. That is, the capital region regulation could exert undesirable influences on the national economy. Simply put, cities now no longer compete on a domestic level. With globalization, if costs increase in terms of companies searching for the best location, time loss, unattractiveness to foreign investment, delayed domestic infrastructure, etc. cities would become increasingly disadvantaged. The balanced development strategy for "everyone" and "everywhere" is a rather attractive political slogan, which might even be difficult to give up. Government's do worry about the increasing gaps between local provinces and metropolitan areas, and if the capital region spatial policy were abandoned, it is feared that even more people and capital would flow to metropolitan centers. As such, it is said that local provinces will remain undeveloped. Other developed countries have had similar dilemmas and, interestingly, it was found that the pursuit of balanced regional development strategies only worsened national competitiveness. That is, balanced development was unattainable through regulation of the capital region, and, rather, ironically, decentralization of the administrative and financial powers proved to give better results. This paper critically looks at the issues of the present spatial policy of Korea that regulated the capital or metropolitan regions from the point of view of the market economy. Further issues concerning spatial policy alternatives looking forward are also discussed. In the age of globalization, the future of national competitiveness lies in the hands of the metro-city. It is difficult to deny the fact that Korea's capital region, namely, the Seoul metropolitan area, is the only one able to compete with foreign cities around the world. As such, the current spatial policy must adjust to this reality and find ways to improve the city's competitiveness in comparison with other competing cities around the world. The government should realize, the sooner the better, that the rather narrowly defined spatial policy would disadvantage the country in favor of other cities like Tokyo, Beijing and Shanghai.