정부계층별 세원배분원칙과 지방세의 가격기능

&nbsp;&nbsp;국가를 효과적으로 운영하기 위하여 정부는 다양한 형태의 공공재를 주민에게 제공한다. 지역적으로 다양하고 이질적인 선호를 갖는 주민이 존재한다면 정부를 계층화하여 지역 특성을 반영할 수 있는 정부구조를 갖추어야 공공재를 효율적으로 공급할 수 있다. 이러한 논리적 근거에서 우리나라도 중앙정부와 광역자치단체와 기초자치단체의 두 단계로 이루어진 지방정부 구조를 갖추고 있다. 중앙정부와 지방정부로 구성된 다단계 정부체계에서 가장 핵심적인 과제는 기능의 배분과 그 기능을 수행할 재원의 배분을 효과적으로 달성하는 것이다. 본 연구에서는 정부계층을 중앙정부와 지방정부로 구분하고 이들 사이에 세원을 배분하는 원칙을 규명하며 이를 우리나라 조세제도에 적용할 방안을 모색하고자 한다.<BR>&nbsp;&nbsp;1990년대 이후 지방자치제도가 도입되고 정착되어 가면서 중앙정부와 지방정부의 기능과 책임을 구분하여 지방정부의 자주성을 확립하려는 노력이 강화되었다. 지방정부가 중앙정부 혹은 다른 지방정부로부터 자주적인 지위를 갖기 위해서는 재정의 자주성을 확보하는 것이 중요하다. 많은 경우 재정의 자주성을 총량 개념으로 파악함으로써 수입측면에서 지방정부의 과세권한을 확대하여 국가의 총조세수입에서 지방정부가 차지하는 비중을 높이기 위한 다양한 대안을 검토하고 부분적으로 실행에 옮겨 왔다. 그렇지만 자주적 과세권을 지방정부에 이양하려는 대부분의 노력은 지역 간 경제력의 격차로 인해 지방정부의 수평적 재정불균형을 심화하는 결과를 초래할 것이라는 지적에 의해 좌절되었다. 이에 따라 자주적 과세권을 이양하기보다는 중앙정부가 과세권을 유지하면서 징수한 재원을 지방정부의 재정불균형을 교정하는 방향으로 배분하여 이전재원의 확대를 가져왔다.<BR>&nbsp;&nbsp;세원배분의 합리적 개선방안을 모색하기 위해 현재의 상황을 정확히 이해하는 것은 매우 중요한 일이다. 우리나라의 정부계층을 단순히 중앙정부와 지방정부로 구분하여 세원의 배분현황을 파악하는데 머물지 않고 과세권을 갖지는 않지만 세원을 이전받아 집행하는 교육자치단체의 역할을 명확히 구별한다. 또한 세원의 징수권을 할당받은 정부와 그 세원을 집행할 권리를 부여받은 정부가 서로 다를수 있으므로 이를 구별하여 인식하도록 하였다. 이를 통해 과세권을 갖는 중앙정부와 지방정부가 각각 총세수의 80%와 20% 내외를 징수하지만 법률에 규정한 방법으로 세원을 이전하고 교육자치단체를 별도로 구분한다면 중앙정부가 차지하는 비중은 51%로 감소하며 지방정부의 비중은 32%, 교육자치단체의 비중은 17%가 될 것이다. 교육자치단체의 재정은 형식적으로는 지방정부에 포함되지만 실질적인 권한은 중앙정부에 귀속되는 것으로 판단하는 것이 합리적이다. 또한 각 정부계층의 세외수입을 포함하고 국고보조금 등 정책적 판단에 따른 이전재원을 동시에 고려한다면 지방정부의 비중은 39%까지 상승한다.<BR>&nbsp;&nbsp;OECD 국가의 중앙정부와 지방정부 세원배분은 국가를 유형별로 구분하는 경우 연방형 국가들의 지방정부 세원비중이 단일형 국가들보다 전반적으로는 높다. 하지만 각 국가유형 내에서도 재원배분 비중은 크게 다르며 전체적인 범위는 1.4%의 그리스부터 54.2%의 스위스까지 다양하다. 우리나라 지방정부의 비중은 상당히 낮은 수준이었으나 지방자치제 실시 이후 그 비중이 증가하여 2003년에는 단일형 국가의 평균수준인 18.8%를 상회하는 22.4%를 나타낸다. 또한 세원비중의 시대별 변화과정도 국가별로 매우 다양한데 우리나라는 지방정부의 세원비중이 빠르게 증가한 편에 속한다. 조세수입과 지출 측면 모두에서 비교 가능한 OECD 국가의 평균을 초과하며 특히 지방정부의 지출비중은 상당히 큰 편에 속한다. 단순한 세원의 비중뿐만 아니라 세율결정권 등 지방정부의 자주적 권한을 살펴볼 때도 역시 국가별로 매우 다양하며 우리나라는 평균을 초과하는 수준을 유지한다. 이러한 국제 비교를 통해 확인해야 할 중요한 사실은 국가별로 매우 다른 재원배분 구조를 갖는다는 것을 인식하는 것이다. 비교대상 국가들의 평균 수준이면 재원배분이 적정하고 극단적 위치에 있으면 적정하지 않다고 판단하는 것은 매우 적절하지 않은 논리이다. 오히려 지방정부가 재원의 총량이 아니라 한계에서 재원에 대한 통제력을 행사할 수 있는가에 논의의 초점을 맞추어야 한다.<BR>&nbsp;&nbsp;우리나라 중앙정부와 지방정부 사이의 조세할당 문제가 제기된 것은 심각한 수직적 재정불균형이 존재한다는 주장에 기인한다. 우리나라 지방정부의 조세수입은 총조세수입의 20% 수준에 불과하여 지방정부 세출을 충족하기 위하여 중앙정부로부터 상당한 이전재원을 받고 있다. 특히 우리나라 지방재정이 열악하다는 주장은 주로