기업형 슈퍼마켓(SSM) 규제 입법논리의 문제점

최근 1,000㎡(300평) 이상 3,000㎡(900평) 이하의 규모로, 슈퍼마켓보다는 크고 대형마트보다는 작은 기업형 슈퍼마켓(Super SuperMarket; SSM)이 대도시에 이어 지방 중소도시로 확대되면서 중소유통점과의 갈등이 확산되고 있다. 이 에 중소유통점은 정부와 지자체에 지원 강화와 SSM에 대한 규제강화를 요구하고 있고 SSM은 오히려 자신에 대한 차별적 규제를 완화해 줄 것을 요구하고 있다. 이러한 최근의 SSM 규제 논쟁을 선진국 규제와의 ‘비교정책적 접근’과 우리나라 판례에 대한 ‘법적 접근’을 통해 검토해 볼 수 있다. ‘비교정책적 접근’을 통해 볼 때, 대형유통점 규제는 선진국에서도 하고 있으므로 우리나라의 SSM 규제 역시 문제될 것이 없다는 논거는 옳지 않다. 선진국에서의 규제는 우리나라 SSM 규제처럼 중소유통업 보호를 위한 경제적 목적의 규제가 아니라 도시계획 차원의 사회적 목적을 띤 규제 성격이 강하다는 점을 구분할 필요가 있다. 따라서 경제적 규제 성격이 강한 SSM 규제는 WTO 서비스 협정에 위반될 소지가 있다. 또한 선진국의 대형유통점 규제가 고용 감소, 물가상승 등을 야기하며 경제 전반에 부정적 영향을 미친다는 다수의 외국 실증연구를 검토해보면 경제적 목적에 근거한 우리나라의 SSM 규제는 더 큰 경제적 손실을 야기할 우려가 있다는 사실을 알 수 있다. ‘법적 접근’을 통해 볼 때, 국가는 중소기업을 보호할 헌법상의 의무를 부담하므로 SSM을 규제해야 한다는 논거는 옳지 않다. ‘SSM의 영업활동의 자유(헌법 제15조) 및 소비자의 선택의 자유(헌법 제10조)’와 ‘국가의 중소유통점 보호 의무(헌법 제125조)’ 간의 규범적 충돌과 유사한 사례를 다룬 우리나라 법원과 헌법재판소 판례를 검토해 보면 국가의 헌법상 의무는 대형유통점 규제가 아닌 중소유통점이 자생적 경쟁력을 갖출 수 있는 환경을 만들어 주는 데 있고,이러한 범위를 넘을 경우에는 헌법상 SSM의 직업선택의 자유와 소비자 선택권을 침해할 소지가 있다. 중소유통점 보호를 위해 SSM을 직접적으로 규제할 경우 위헌 소지는 물론 WTO 서비스 협정 위반 소지가 있다는 정부의 기본입장은 타당하지만 이러한 소지를 회피하기 위한 대안으로 최근 정부가 제시한 ‘전통상업 보전지역 설정’을 통한 SSM 진입제한은 바람직하지 않다. 정부의 실질적 정책목표가 중소유통업 보호라는 경제적 목적이면서도 이를 ‘전통상업 보전’이라는 문화적 관점에서 접근하려는 것은 정책 목적과 수단의 불일치로 실효성이 담보될 수 없기 때문이다. 현재 우리 사회에서의 SSM 논쟁이 이렇게 복잡해진 이유는 중소유통점 보호라는 정책목표를 SSM 규제를 통해서만 풀려는 데 있다. 이럴 경우 논쟁의 가장 중요한 이해당사자인 소비자의 이익 침해가 항상 문제될 수밖에 없어 이해당사자들 간의 상생은 애초부터 불가능하므로 근본적인 정책적 변화가 필요하다. 모든 이해당사자들이 상생하며 중소유통점을 궁극적으로 보호하기 위한 정책목표는 SSM 규제가 아닌 중소유통점의 경쟁력 강화와 이를 체계적으로 관리하기 위한 집행조직, 전문인력, 재원마련 등을 내용으로 하는 ‘지역상권 활성화제도’의 도입으로 달성될 수 있을 것이다. 그러므로 우리 사회가 지금 관심을 가져야 할 것은 SSM 규제를 위한 ‘유통산업발전법’ 개정이 아니라 지역상권 활성화제도 도입을 위한 ‘재래시장 및 상점가 육성을 위한 특별법’ 개정이다. 1. SSM 규제 도입의 주요 논점 □ 주요 현황 -1996년 유통시장 개방 이후 대형유통점의 급성장으로 중소유통점의 생존이 위협받고 있음. -최근 1,000㎡(300평) 이상 3,000㎡(900평) 이하의 규모로, 슈퍼마켓보다는 크고 대형마트보다는 작은 기업형 슈퍼마켓(Super SuperMarket; SSM)이 대도시에 이어 지방 중소도시로 확대되면서 중소유통점과의 갈등이 확산되고 있음. -현재 정치권은 SSM을 강자로, 영세상인을 약자로 규정하며 SSM을 규제 ◦ SSM 규제 관련 법안들을 서로 경쟁하듯 봇물처럼 쏟아내며 SSM의 시장 진출을 억제함으로써 영세상인이 보호되고 서민경제가 활성화되는 듯한 태도를 보이고 있음. □ 개정 법률안 -유통산업발전법 개정안 ◦ 이시종 의원안 등 14건 ◦ 주요 내용: 영업시간, 영업품목 등 SSM 영업활동 직접 규제 -대중소기업상생협력촉진법 개정안 ◦ 박상돈 의원안, 조승수 의원안 ◦ 주요 내용: 사업조정제도 강화를 통한 SSM 영업활동 규제 -공정거래법 개정안 ◦ 김영선 의원안 ◦ 주요 내용: 시장지배적 사업자 추정제도를 통한 SSM 영업활동 규제 □ SSM 규제 논의의 쟁점 2. 외국의 유통업 규제 현황과 시사점 1) 규제 현황 □ 미국 -사회정책적 차원에서 간접적으로 규제 ◦ 토지의 이용과 개발에 따른 교통 혼잡·소음 등으로부터