지방재정건전성 강화 방안

1. 서론 □ 연구의 배경 ○2008년 후반 이후 세계금융위기에 따른 국가경제 침체와 이에 대응하는 정부의 적극적인 재정정책 추진은 지방재정에 큰 어려움을 초래함 －지방공기업의 경영부실로 발생한 부채 혹은 대규모 국제행사 개최에 따른 재정 부담 때문에 재정수지가 크게 악화된 지방정부들이 발생함 ○정부는 지방재정의 건전한 운영을 확보하기 위하여 재정관리 강화에 치중한 대책을 마련함 －지방재정의 구조적 문제를 해결하여 지방정부가 자율적으로 건전하게 재정을 운영하도록 유도하는 근본적인 해결책을 제시하기에는 미진함 □ 연구의 목적 ○세계금융위기 극복과정에서 노출된 지방재정의 취약성은 단순히 부실한 재정관리 때문이기보다는 제도적 비정합성 때문에 초래된 것임 －지방재정의 건전성을 확보하기 위해서는 중앙정부에 대한 심각한 재정의존성을 탈피하고 중앙정부와 지방정부 간 재정관계를 재정립하여야 함 ○지방자치단체의 재정과 관련한 현황 및 구조적 특징과 그러한 특징으로 인해 파급되는 지방재정의 문제들을 논의하고 이를 바탕으로 국세와 지방세의 조정 및 지방세제의 정상화, 그리고 정부 간 재정관계를 조정하는 종합적인 개선방향을 모색함 2. 지방재정의 현황과 특성 (1) 지방정부의 재정분권 현황 및 특성 □ 정부재정규모 대비 지방재정의 비중 ○총지출 대비 지방정부 지출비중은 40%를 상회하는 수준을 유지 하지만 총조세 대비 지방세 비중은 20% 초반에 머무름 －총조세 대비 지방세 비중은 2000년 18%까지 하락하였으나 국세의 지방세 이양으로 2006년 23%까지 상승하였고 그 후에도 20% 초반을 유지함 －하지만 이양된 국세의 상당부분은 지방정부의 일반재원이 아니라 교육자치단체 재원 혹은 민간에 대한 보조금 재원이므로 이들을 제외하면 지방세 비중은 2010년 18.7%에 불과함 □ 우리나라의 지방분권화 수준 ○세출과 세입측면을 동시에 고려한 분권화 수준을 OECD 국가들과 비교하면 우리나라의 세출분권 대비 세입분권 수준은 가장 낮은 수준임 ○따라서 우리나라 지방재정은 중앙정부에 대한 의존도가 매우 높음 (2) 지방정부의 재원조달 현황 및 특성 □ 지방정부 재정수입의 구성 ○지방정부의 재정수입은 자체수입, 이전재원, 그리고 지방채로 구성되며 자체수입은 지방세와 세외수입, 이전재원은 지방교부세와 국고보조금으로 구성됨 －지방교부세와 국고보조금은 다시 매우 다양한 유형으로 세분화되어 있으며 이들의 대부분은 각각의 재정형 평화기능을 장착하고 있음 ○2000년대 중반 이후 자체재원 비중은 감소하는 반면, 이전재원 비중은 증가추세임 －자체재원 비중은 2005년 68.3%에서 2010년 60.5%로 감소하였으며 동일기간 동안 이전재원 비중은 28.8%에서 36.2%로 증가함 －동일기간 동안 국고보조금의 연평균 증가율은 13.6%로 지방 교부세 증가율 7.1%를 압도함 □ 지방정부 재정수입 구성 변화와 지방재정의 압박 ○자체재원 비중의 하락으로 세입분권 수준이 퇴보하였을 뿐 아니라 이전재원 중에서는 중앙정부의 선호를 반영하면서 지방정부에게 재원분담을 요구하는 국고보조금의 급격한 증가로 세출자율성도 제한됨 (3) 지방정부의 재정건전성과 채무현황 및 특성 □ 지방채무 현황 ○지방정부는 경제위기 기간을 제외하곤 지방채 발행에 매우 보수적이었음 －지방정부의 채무잔액은 2000년대 중반 GDP 대비 2% 미만으로 유지되었으나 2009년 이후 2% 중반 수준으로 증가함 □ 지방채무와 지방재정 의존성의 관계 ○우리나라 지방정부는 상위정부의 재정지원에 대한 의존도가 높을수록 채무에 대한 의존도가 낮아짐 －자체세입 확보능력이 부족한 지방정부는 지방채 발행이 아니라 중앙정부 등의 이전재원에 의존하여 재정부족을 해소하는 경향이 있음 ○지방정부의 재정건전성을 평가할 때 지방채무 뿐만 아니라 상위 정부의 이전재원에 대한 의존도를 동시에 고려해야 함을 의미함 3. 지방재정의 문제점 (1) 지방세제의 문제점 □ 편익원칙 측면에서의 문제점 ○지방소득세, 지방소비세, 주행에 관한 자동차세 등 지방세의 주요 세목들이 지방공공재 사용에 대한 가격기능을 수행하지 못하며 단지 재원확보 수단으로 설계된 것으로 판단됨 －법인세분 지방소득세는 지방정부의 공공서비스와 무관하게 결정되므로 기초자치단체의 조세로써 적합하지 않음 ○지방정부가 주민에 대한 재정책임성을 유인할 수 없으며 비효율적인 재정지출을 유도함 □ 소득 및 부의 재분배기능 측면에서의 문제점 ○지방소득세 및 재산보유과세를 누진세율로 부과하여 재분배기능을 수행토록 설계되었는데 이는 지방정부 기능에 적합하지 않음