프랑스 개정헌법상 권리보호관(Défenseur des droits)에 관한 연구

L’étude sur le Défenseur des droits en Constitution française

이 글은 프랑스 2008년 개정헌법 제71-1조에 의하여 새로 도입된 권리보호관(Défenseur des droits)의 조직과 운영을 살펴보면서 우리나라의 유사한 기관들에 대한 시사점을 얻고자 하고 있다. 권리보호관은 상하원 의원에 준하는 강력한 면책특권을 갖는 등 기관적, 기능적, 재정적 측면에서 매우 강력한 독립성을 누리고 있다. 권리보호관에게 부여된 강한 독립성은 예외적인 현상이라고 할 수 있는바, 이는 특히 권리보호관을 별도의 헌법기관으로 규정하는 그 체계적 지위에서 단적으로 나타나고 있다. 권리보호관의 구체적인 권한과 관련하여서는, 먼저 사법적 권한으로서 종래의 공화국 중재관과 달리 사안의 조사에 관하여 광범위한 자료수집 권한이 인정되고 있으므로 이를 바탕으로 징계요청 등 위법행위자를 압박할 수단을 가지고 있다고 볼 수 있다. 위법행위를 떠나 관련업무 영역에서 시민간 또는 업체와의 사이에 분쟁이 발생한 경우 권리보호관은 중재(médiation)를 통해 사안의 해결을 도모할 수 있다는 점에서도 약간 차이가 있다. 입법적 권한과 관련하여 권리보호관은 법규명령 제정권은 없으나 내부조직 및 규율에 관한 규칙을 제정할 수 있다. 또한 업무범위와 관련하여 개정입법안에 대한 의견을 표시하거나 향후 개선방안에 관하여 권고의견(recommendation)을 제시할 수 있다. 이러한 권한 자체가 독립행정청의 의견을 관철할 수 있도록 보장하는 것은 아니지만, 현실적으로는 입법절차에서 권리보호관의 객관적이고 전문적인 조언 또는 제안이 받아들여질 가능성은 크게 열려 있다. 종래의 공화국 중재관(Médiateur de la République), 아동보호관(Défenseur des enfants), 국가안전윤리위원회(CNDS), 반차별 및 평등을 위한 고등청(HALDE)을 체계적으로 통합하여 신설된 권리보호관은 우리나라에도 몇 가지 시사점을 주고 있다. 첫 번째로 권리보호관의 독립성 및 체계적 지위 측면이다. 프랑스의 예에서 보듯이 강력한 시민의 권리보호자로서의 역할을 담당할 수 있도록, 또한 위국가인권위원회의 법적 지위에 대한 기존 논란을 불식시키는 차원에서라도 향후 국가인권위원회를 헌법상 기관으로 격상시키는 것을 긍정적으로 고려할 필요가 있다. 둘째로 권리보호관의 조직 형태 측면이다. 지금까지 우리나라의 독립행정 기관은 특별검사를 제외하고는 일률적으로 합의제 위원회 형태였다. 하지만 프랑스의 권리보호관에서 보듯이 독임제 행정관청은 나름의 장점을 갖고 있으므로, 기관구조에 관한 고정관념을 벗어나 업무영역에 따른 새로운 기관형태를 도입할 필요가 있다. 특히 탄력적이고 신속한 구제가 중시되는 새로운 유형의 기본권 침해사안과 관련하여서는 옴부즈만 형태의 단독 관청을 적극 활용할 필요가 있다.

Le Défenseur des droits est l’institution la plus originale issue de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. Les autorités administratives indépendantes françaises sont des agences gouvernementales qui ne sont pas soumises à la hiérarchie ministérielle traditionnelle, mais qui ont obtenu la mission indépendante et le pouvoir autonome. S’il est une caractésistique de le mouvement de création d’autorités administratives indépendantes en France, c’est bien celle du hasard et du nécessité. L’article 71-1 de la Constitution dispose bien d’une compétence générale du Défenseur des droits pour veiller au respect des droits et libertés par les administrations de l'État, les collectivités territoriales, les établissements publics, ainsi que par tout organisme investi d'une mission de service public, ou à l'égard duquel la loi organique lui attribue des compétences. Le Défenseur des droits est qualifié d'autorité constitutionnelle indépendante par l'article 2 de la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits. Il remplace Médiateur de la République et il succède au Défenseur des enfants, à la Commission nationale de déontologie de la sécurité(CNDS) et à la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité(HALDE). Le Défenseur des droits, autorité constitutionnelle indépendante, ne reçoit, dans l'exercice de ses attributions, aucune instruction. Le Défenseur des droits marque en effet une étape nouvelle dans la protection juridictionnelle des libertés fondamentales en France. Le succès de l’institution dépendra largement du choix de son premier titulaire et de la capacité de celui-ci à mener de front les missions principales qui lui son confiées.