복지지출 증대와 지방재정 악화의 인과관계 연구

1. 논의배경 ▶ 보편적 복지에 대한 사회적 관심과 요구의 증대로 정부의 복지예산이 지속적으로 확대되고 있는 추세 - 2012~2015년 복지지출 예산의 증가 전망치: 연평균 5.9% - 이는 정부 총지출의 동기간 연평균 증가율(4.8%)보다 1.1%p 빠른 속도 ▶ 이러한 가운데 두 차례에 걸친 양대 선거는 복지비용을 더욱 크게 증대시키는 계기로 작용 - 총선에서의 공약 실현 복지비용 추산액: 새누리당 5년간 75.3조 원(연평균 15조 원), 민주통합당 5년간 164.7조 원(연평균 33조 원) ㆍ조경엽ㆍ유진성(2012)의 5년간 복지공약 소요비용 전망치: 새누리당 110조 원(연평균 22조 원), 민주통합당 264조 원(연평균 52.8조 원) - 대선 후 복지비용은 총선 때에 비해 최소 18조 원 가량 증액 ㆍ새누리당이 대선공약지출안에서 밝힌 대선 및 총선에서의 복지관련 공약에 대한 지출비용 추산액: 93.7조 원 ㆍ조경엽ㆍ유진성(2013)의 최소 비용 예상액: 5년간 약 104조 원 ▶ 복지정책의 확대는 지방정부의 재정 여건을 어렵게 만드는 커다란 부담요인 - 지방비 부담은 증가하면서도 지역별 다양성의 반영은 어렵고 복지정책에 대한 지방정부의 자율적 결정권이 약화되는 등 책임 있는 정책 집행 저해 소지마저 다분 ▶ 본고에서는 복지정책의 확대로 인한 복지지출 증대와 지방정부의 재정부담 심화 간의 연계정도를 객관적으로 검토해 봄으로써, 향후 복지정책이 어떤 방향과 속도로 변해 가야 할 것인지에 대해 논의해 보고자 함. 2. 중앙정부의 복지비용 지출과 지방재정 간의 관계 1) 중앙과 지방정부의 복지사업 재정 연관성 ▶ 중앙정부의 복지예산 증가는 사회복지 국고보조사업의 확대로 직결되어 국고보조금이 증액되면서 지방자치단체의 재정부담 문제를 야기 - 대부분의 사회복지 국고보조사업이 중앙정부와 지자체 간에 일정 비율의 재정 분담을 통해 추진되는 ‘매칭’ 방식으로 이루어지기 때문 ▶ 보조금법(제13조)은 지방자치단체장이 국고보조사업에 대한 지방비 부담액을 다른 사업에 우선하여 예산에 계상하여야 함을 규정 ▶ 확대된 사회복지 국고보조사업에 대하여 법률에 따라 예산을 우선 배정하다 보니 지자체의 자체사업 추진 여력까지 위축되어 지방재정 부담이 가속화되는 구조 2) 중앙정부의 복지지출 확대와 지방정부의 재정부담 심화 ▶ 사회복지관련 국고보조사업의 확대로 현재 지방정부의 대응 지방비 부담이 빠르게 증가하고 있는 상황 - 2006~2011년 보건복지부 소관 국고보조사업은 연평균 20.8% 증가한 반면, 지방비 부담은 국고보조 증가율보다 7.8%p 높은 28.6%를 기록 ▶ 지방이양사업의 재원이 되는 분권교부세(내국세의 0.94%)가 증가하는 복지 수요를 따라가지 못하면서 지자체 재정부담을 심화 - 지방이양 이전(2002~2004년) 20.4%의 연평균 증가율을 보이던 분권교부세는 이양 이후(2005~2009년) 7.9%까지 연평균 증가율이 크게 감소 - 이에 따라 동기간 50% 중반이던 지방비 부담이 2009년에는 약 70%까지 상승 3. 지방정부의 복지지출 확대와 재정부담 심화 1) 지방정부의 복지지출 확대 ▶ 지방정부의 전체 복지지출(중앙의 정책집행에 대한 대응 지방비 포괄)은 매년 총지출에서의 비중을 늘려가며 급속히 증가하고 있는 상황 - 지방정부의 사회복지관련 지출비용이 총지출에서 차지하는 비중은 2006년 13.3%에서 2011년 20.2%로 약 7%p 확대되며 재정부담이 커져가고 있음. - 2006년 이후 지방정부의 사회복지분야 지출 증대 속도는 총지출 증가분(연평균 4.8%)보다 약 3배가량(연평균 14.3%) 빠른 속도임. 2) 지방정부의 재정부담 심화 ▶ 지방정부의 복지지출 확대와 맞물려 지방정부의 채무 수준이 악화되며 재정부담이 심화되고 있는 모습 - 총괄회계(순계규모) 기준: 2003~2011년 사이 우리나라 전체 지방정부의 지방채 비중은 세입(歲入)대비 2.3%에서 3.8%로 상승 - 일반회계(순계규모) 기준: 2003년 0.6%에서 2011년 2.3%로 지방채 비중 악화 ▶ 이러한 지방재정 상황은 온전히 지방채무 비중만으로 평가한 경우로서, 지방채와 중앙재원 의존도를 함께 감안하여 평가할 경우 악화일로에 놓인 지방정부의 재정 상황은 더욱 뚜렷하게 나타남. - 지방채 및 중앙재원 의존도를 감안한 지방재정자립도11)는 총괄회계 기준 2004년 71.95(일반회계 69.59)를 기록한 이후 지속적으로 감소하여 2011년 58.90(일반회계 56.04)에 이르고 있어 좋지 못한 지방재정의 운용 상황이 심화되고 있음을 명확히 보여줌. ▶ 이와 같이 중앙재원 의존도의 고려 여부에 따라 지방재정 운용 상황의 심각성에서 차이가 발생하는 까닭은 지방정부가 중앙정부에 대한 재정의존도를 높임으로써 지방채 비중이 소폭 증가하는 데에 그치고 있어 오히려 중앙재원에 의존하는 지방정부일수록 심각한 재정 상황이 완화되어 보여