공영방송의 헌법상 문화적 임무와 조직

Der verfassungsrechtliche Kulturauftrag und Sturktur des öffentlichrechtlichen Rundfunks

문화는 사회공동체와 관련해 이룩한 인간의 정신적 업적을 의미한다. 국가는 자율적인 문화형성을 지원하고 장려해야 할 적극적인 의무를 진다. 이를 위한 국가권력 밖의 많은 제도들이 필요하다. 그 대표적인 것이 공영방송제도이다. 이는 상업방송이 영리상 제공할 수 없는 공적내용을 제공하는 문화시설로서, 국가가 재정지원을 하는 필수불가결한 국가의 기간시설이다. 국가는 공영방송의 기능과 역할을 위하여 독립성보장과 방송조직의 운영이 객관화되도록 제도화해야 할 의무를 진다. 공영방송은, 다양한 내용을 자유롭게 전달함으로써 대중에게 필요한 기본적인 문화적 수요를 충족시는, 헌법상 문화적 임무를 수행한다. 여기서 '문화적'인 것의 의미와 범위는 어떤 특정한 분야를 의미하는 것이 아니다. 특히 정치적인 분야와 구분하거나 예술적인 분야와 관련짓는 것은 무의미하다. 공영방송의 자유로운 의사전달과정에서 나타나는 민주적질서 형성을 굳이 정치적인 성격으로 해석할 필요는 없다. 왜냐하면 그러한 모든 것이 개인의 의견형성과 공동생활을 하는데 필요한, 한 국가공동체의 포괄적인 문화적 토대를 이루는 것들이기 때문이다. 이러한 것을 문화적 개념과 바꾸어 놓는다고 해도 문제되지 않는다. 공영방송의 문화적 임무는, 보도, 정보, 교양, 오락, 예술, 영화 스포츠 등 모든 프로그램 영역을 통해서 수행된다. 그러므로 그 '문화적' 임무는 여러 영역들의 복합적인 개념으로서, 명확하게 분리할 수 없는 포괄적 성격을 갖는다. 공영방송은 개인의 의견형성과 정치적 여론형성과정을 포함한, 사회의 전반적인 문화적 책임을 지며, 국가 구성원의 일체감을 형성하는 국민적 통합기능도 갖는다. 여기에서 공영방송의 존립 근거와 그 정당성이 도출된다. 공영방송은 한 국가의 모든 국민에게, 일시에 다양한 내용을 최대한 광범위하게 제공하고 전파함으로써 그 문화전달 기능을 수행해야 한다. 이에 공영방송의 문화적 임무는 방송제공자가 부담하는 것이고, 방송의 자유는 방송을 받아들이는 수용자에게 그 근거를 두고 있다. 여기서 방송의 자유를 객관적 기본권으로 이해해야 할 근거를 발견하게 된다. 방송기술이 발달한 오늘날에도, 방송특수성은 많이 사라졌지만, 여전히 방송 제공자는 한정적이고, 그 영향력은 대단히 크다. 이에 수용자의 자유를 보장하기 위한 공영방송의 프로그램 자치권은 일정한 규제를 받는다. 즉 방송의 내용에 다양성과 공정성 객관성 균형성 등의 원칙이 적용된다. 국가는 이를 제도적으로 공영방송의 조직과 절차를 통해서 보장해야 한다. 이런 제도적 보장이 결여되면, 일본의 공영방송인 NHK 사례에서와 같이, 공영방송의 저널리즘실현이 불가능하게 되고, 공영방송의 문화적 임무는 무의미해 진다. 그 경우 공영방송의 저널리즘은, 각종의 헌법적 가치실현 기능과 직결되어 있다는 점에서, 그 해악이 클 수밖에 없다. 그러므로 제도적으로 방송 내부조직과 절차에 모든 사회적 집단을 참여시켜서 그 운영에 다양성을 확보하는 것은 민주국가의 당연한 요청이다. 이는 공영방송의 문화적 급부로서, 국가의 적극적인 입법조치에 의해서만 현실화될 수 있다. 궁극적으로는, 조직법과 절차법을 통한 기본권보호 기능의 강화이고, 사회국가에서의 공법적 행위형식을 통한 문화적 급부의 제공형식이다. 이는 수용자의 입장에서 다양성과 공정성 및 균형성있는 프로그램을 제공받을 수 있게 하는, 객관법적 기본권구성요소를 새롭게 주관화한 것으로 평가되고 있다.

Der öffentlichrechtliche Rundfunk hat ein umfssendes Mandat zur Versorgung der Bevölkerung mit meinungsbildenden Inhalten. Entsprechend den demokratiestaatlichen Verpflichtungen müß der Staat mittels eines unab hängigen, gebührenfinanzierten Rundfunks eine umfassende Berechtersta ttung sicherstellen. Deibei erschöpft sich Berichterstattung nicht in der rei nen Inormationsvermittlung, sondern Meinungsbildung findet in nicht min derem Maße etwa in Form der Unterhaltung staat. Neben seiner Rolle für die Meinungs- und Willensbildung in Form von Unterhaltung und Infor mation umfasst sein Auftrag ferner auch seine kulturelle Verantwor tung. Auch diese fällt unter den klassischen Auftrages des Rundfunks. Daß der Rundfunk jedenfalls auch ein kulturelles Phänomen ist, hat das BVerfGE bereits im ersten Fernsehurteil ausgesprochen. Der Begriff Kultur wird auf der einen Seite im Zusammenhang mit menschlicher Gemeinschaft verwen det, auf der anderen Seite bestimmte geistige Leist ungen bezeichnet. Anhaltspunkte für den Kulturauftrag des Rundfunks ergeben sich auch nicht aus dem gegenüberstellenden Vergleich von politischer und kultureller Bedeutung des Rundfunks. Politisches und Kulturelles schließen einander keineswegs aus. Auch sonst dürfte es näher liegen, von einem Sich-Über schneiden der unterschiedlichen Bereiche auszugehen. Eine Unterteilung dergestalt, daß die jeweiligen Begrifflich keiten jeweils distinkte und exklusive Kernmaterien bezeichnen, lässt sich somit nicht vornehmen. Der Rundfunk ist auch selbst Bestandteil der Kultur und verfolgt insofern auch eigenständige, kulturelle Aufgaben. Also der Charakter des Kulturauftrags von Rundfunks ist umfassend. Da die als Programmfreiheit gedeutete Rundfunkfreiheit kulturell begründet ist, schließt sie nicht die Freiheit zu akultureller Verwendung ein. Rundfunkfreiheit in der Verfassung gewährleistet ein kulturell angemess enes Gesamtprogramm. Die Angemessenheit bezieht sich sowohl auf die Vermittlung der kulturellen Grundlagen individueller Entfaltung und sozialer Integration als auch auf den Anteil kultureller Sendungen im engeren Sinn. Der Kulturauftrag beschränkt sich freilich auf die Angebotsseite. in der Freiheit der Rezipienten wurzelt letzlich die Rundfunkfreiheit, und diese bleibt ihm beim Empfang erhalten. Vom Empfänger aus betrachtet, ersch eint die Rundfunkfreiheit als Wahlfreiheit bei der Nutzung des Rundfunks. Deren Wahl darf ferner nicht mit unverhältnismäßigem Auf wand verbun den sein. Kulturelle Sendungen müssen deswegen unter Beding ungen angeboten werden, die nicht faktisch zum Ausschluß breiter Bevölkerungs kreise führen. Das ist Gewährleistung von Rundfunkvielfalt als Frage der Programmstruktur. Entscheindenste Voraussetzung für die Funktionserfüllung des öffentlich rechtlichen Rundfunks ist die Gewährleistung von Vielfalt. Dies gilt in gegenständlicher, qualitativer, wie tendenzieller Hinsicht. Bezüglich des letz eren Aspektes kann allein ein öffentlichrechtlicher Rundfunk sicher stellen, daß in der Gesamtheit der angebotenen Inhalte alle politischen und kultur ellen Tendenzen zum Ausdruck kommen. Sowohl was die Qualität der Programmbeiträge, als auch die Verlässlichkeit des Mediums in Zeiten der Krise angeht, ist eine aktive Mitgestaltung des Kommunikationsangebots durch einen objektiver und umfassender Berechterstattung verfplichteten, pluralistisch ausgestalteten öffentlichrechtlichen Rundfunk jedem anderen Rundfunkmodell überlegen. Indienstnahmen des Rundfunks drohen nicht nur von seiten des Staates, sondern auch von gesellschaftlichen Mächten. Aus diesem Grund wäre es unzureichend, Rundfunkfreiheit von Verfassungsrecht lediglich als staatsge rechtetes Abwehrrecht zu verstehen. Das Grundrecht verlangt vielmehr eine positive Ordnung, welche si