미국 선거법제 연구 -選擧資金 規制 등 中心

정치자금 즉 선거자금은 민주주의를 유지 발전시키기 위한 비용이면서도, 한편으로는 정치 부패의 원인이 되기도 하기 때문에 민주주의의 필요악(necessary evil) 이라고도 한다. 미국에서는 선거자금 규제를 위하여 연방선거운동법(Federal Election Campaign Act, FECA)을 제정하였고, 여러 차례에 걸친 개정에도 불구하고 과중한 선거비용과 FECA 적용을 받지 아니한 소프트 머니(Soft Money) 증가 등의 문제점을 갖고 있었다. 특히 연방대법원의 Buckley v. Valeo 사건에서 FECA 지출제한 규정이 수정헌법 10조의 표현의 자유를 침해하는 것으로 위헌이라고 판결하여 선거비용 지출 확대를 가져왔고, 선거에 영향을 미치면서도 특정 후보자의 당선이나 낙선을 주장하는 명확한 용어를 사용하지 아니하고 공공정책 메시지라는 명명으로 FECA 공개와 출처 제한을 피할 수 있는 쟁점이슈(Issue Advocacy), 연방선거운동법의 규제를 받지 아니하는 회사, 노동단체, 지역 정당 등에 의한 과중한 소프트 머니 증가로 인하여 선거 비용의 수직 상승은 물론 선거의 공정성에 대한 공중의 신뢰에도 영향을 미치기도 하였다. 2002년 초당적선거운동개혁법(Bipartisan Campaign Reform Act : BCRA)은 이러한 미국의 선거자금 제도에 대한 끊임없는 개혁요구의 산물이었다. 특히 연방선거운동법의 규제를 받지 않았던 소프트 머니를 금지하고, 선거에 상당한 영향을 미치면서도 연방선거운동법의 규제를 받지 않았던 쟁점이슈에 대하여도 선거운동 의사소통(electioneering communications-선거운동광고) 라는 새로운 용어를 통해 규제를 하는 등 개혁적인 내용을 담고 있다. BCRA 법안은 버클리 판결 이후 합헌성을 둘러싼 논쟁이 재연되어 다수의 소송이 제기되었으나, 미국 연방대법원은 McConnell v. Federal Election Commission 사건에서 소프트 머니 금지, 선거운동 의사소통(광고) 관련조항 등 대부분의 규정에 대하여 합헌 판결을 하였다. 소프트머니 금지는 거액의 선거 자금이 편법으로 악용되는 점과 이를 이용한 비방광고 등 흑색선전 감소에도 긍정적인 영향을 미칠 것으로 보인다. 하지만 개혁법에 대하여도 내국세법 527조의 정치조직 등에 의한 선거자금 모금, PACs(정치활동위원회)의 영향력 문제 등 제도개혁으로는 미흡하다는 지적이 여전하고, 미국의 선거자금 제도에 대하여 근본적인 개혁을 요구하는 목소리도 계속되고 있다. 미국 대통령선거에서 독특한 선거인단(Electoral College) 제도의 변경을 주장하거나 전국적인 국민의 직접 다수결 투표로의 변경을 주장하는 견해가 꾸준히 제기되어 왔다. 본고에서는 최근 논란이 되고 있는 주별 전국적 다수결 투표 협약(National Popular Vote Agreements, NPV) 등에 대하여 살펴보았다. 미국 헌법개정 절차의 어려움에 실망한 선거인단 제도 반대론자들은 대통령을 국민들의 직접 다수결 투표로 선출하는 경로로 주 상호간 전국적인 다수결 투표로의 입법으로 방향을 전환해 왔는데, 그것이 바로 전국적 다수결 투표협정(NPV)이다. 각 주는 그들의 선거인들이 현재의 주별 다수 득표자가 아닌 전국적인 다수 득표 승자에게 투표할 것이 라는 것을 서약하는 것이다. 2007년에는 메릴랜드 주에서 NPV를 채택하였고 2008년에는 뉴저지 주가 그 뒤를 따랐다. NPV 협약의 지지자들은 주 상호간의 접근이 정치적으로 용이하고 헌법 수정을 위한 길로 이르게 할 것으로 기대한다. 하지만 주 사이의 NPV 협약에 대하여 위헌성을 지적하면서 연방의회의 승인이 필요하다는 견해도 유력하게 제기되고 있다. NPV협약은 연방헌법에서 규정한 주 상호간 협정으로 연방헌법 제10조에 의한 연방의회 승인이 필요하다는 것이다. NPV 협약 지지론자들을 중심으로 반대의견도 있어, 위헌성을 둘러싼 논란은 계속되고 있다. 미국에서도 각종 선거와 관련하여 선거범죄를 규정하고 있고 이에 대한 처벌도 강화하는 추세이다. 특히 선거자금을 규제하는 연방선거운동법(FECA) 개정으로, 연방선거운동법 위반행위에 대하여 알면서도 의도적인(knowing and willful)요건하에 형벌을 기존의 경죄(misdemeanor crimes)에서 중죄(felony crimes)로 강화하였다. BCRA 이후 미국에서는 선거범죄에 대한 중요성이 증대되고 있고, 연방 법무부는 연방 선거범죄와 관련하여 기소 매뉴얼을 발간하여 범죄 유형별 수사･기소지침, 연방검찰청 등에 대한 지도, 연방선거운동법 관련 민사, 행정집행기관인 연방선거위원회(FEC)와의 협력 등에 대하여도 규정하는 등 선거사범에 대처하고 있다. 본고에서는, 미국의 선거제도와 관련하여, 선거자금을 규제하는 연방선거운동법(FECA, BCRA)을 중심으로 이상과 같은 주요 쟁점 등을 살펴보았다. 올바른 선거 문화 정착, 불법 정치자금 근절 등은 우리의 경우에도 시급한 과제이다.절 등은 우리의