행정부특권(Executive Privilege)에 관한 비교헌법적 연구

A Comparative Study on the Executive Privilege - With Special Reference to a Seoul Administrative Court Decision as of 2016. 3. 23 on the Presidential Duty to Disclose Information -

미국에서는 전통적으로 행정부특권(Executive Privilege)이라고 하여 대통령이나 정부가 헌법상 부여된 중요한 권한을 행사하는 과정에서 국정에 관하여 내부적으로 주고받은 대화나 보고의 내용 등은 의회나 법원 등 다른 기관으로부터 공개나 제공을 요구받을지라도 이를 거부할 수 있는 특권이 인정된다는 이론이 확립되어 있다. 우리나라에서도 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」이나 「대통령기록물 관리에 관한 법률」 등에서 국가안보에 관한 사항이나 정부 내의 의사결정 과정에 있는 사항을 공개하지 않을 수 있도록 함으로써, 행정부특권 이론의 단초를 발견할 수 있다. 그러나 좁은 의미의 행정부특권 이론이 적용되는 영역이라고 할 수 있는, 대통령이 참모들과 비공개로 나눈 대화의 내용 등에 대하여 국회나 법원이 제출을 요구하거나, 일반국민이 공개를 요구할 경우, 행정부특권 이론에 따라 공개를 거부할 수 있는지 여부 등에 관하여는 정립된 이론이 없다. 그런데 ‘세월호’ 사건이 발생했던 날에 대통령비서실이 박근혜대통령에게 서면보고했던 자료를 공개하라며 녹색당이 제기한 정보공개청구소송 사건에서, 서울행정법원은 2016년 3월 23일 청와대는 보고 내용을 공개할 필요가 없다고 판결했다. 이 판결에서 재판부는 사고 당일 청와대가 생산ㆍ접수한 정보의 ‘목록’ 등은 공개하라고 판시하면서도, 대통령과 대통령비서실장 사이의 의사소통 기록물은 공개될 경우 “업무의 공정한 수행 등에 현저한 지장을 초래한다고” 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보로서 공개할 필요가 없다고 판시하였다. 실정법규정의 해석을 통하여, 대통령이 참모들로부터 받은 보고를 공개할 경우 업무의 공정한 수행에 지장을 초래할 수 있다고 법원이 판단한 것은 미국법에서 인정되고 있는 행정부특권 이론과 맥을 같이 한다. 비록 이번의 판결이 1심 판결이기는 하나, 대통령이 참모들로부터 받은 보고에 대하여 정보공개거부를 인정하고 있다는 점에서 앞으로 상급심판결의 결과와 상관없이, 우리나라에서도 행정부특권 이론이 성립될 수 있는 가능성을 제시했다고 평가할 수 있다. 이 글에서는 미국의 행정부특권 이론에 관하여 소개한 다음, 우리나라에서 행정부특권 이론을 주장할 수 있는 가능성을 서울행정법원의 판결과 실정법 규정을 중심으로 검토할 것이다. 그런 다음 한미 간의 행정부특권에 대한 접근방법의 차이와 비교법적 검토에서 얻을 수 있는 교훈이 무엇인지를 살펴보고자 한다. 다만, 이글에서는 행정부특권에 속하는 사항 중 외교ㆍ국방 등 국가안보 분야에 속하는 정보를 공개하지 않을 특권은 제외하고, 좁은 의미의 행정부특권에 속하는 사항이라고 할 수 있는 대통령과 대통령의 참모들 간에 주고받거나 오고간 보고나 대화 등에 국한하여 행정부특권 가능성을 검토할 것이다. 연구 방법도 한국과 미국의 학술 이론보다는 양국의 판례와 실정법 규정을 중심으로 검토를 진행하고자 한다.

In the United States, Presidents beginning with George Washington have invoked executive privilege on various grounds. This paper examines how the executive privilege to protect candor and confidentiality in internal deliberations in the Executive works in Korea and in the U. S. by closely comparing court decisions and relevant statutes of the two countries. In deciding whether President-involved information is privileged in the United States, a court balances the moving party’s need for the information in the pending litigation against the public interest to be promoted by protecting candor and confidentiality in the communications with the President. This paper examines the leading case in this area, United States v. Nixon to see how the balancing test applies. In Korea, in March 2016, Seoul Administrative Court decided a case involving the incumbent President’s communications with his aids. The case was brought by Korean Green Party after a ferry called ‘Sewol’ capsized on the morning of April 16, 2014, killing 304 passengers aboard. The court decided that the reports about the calamity presented to the President by her aids on the day when the calamity took place was not subject to disclosure. Deciding the case, however, the court relied on the pertinent provisions of the Korean Freedom of Information Act, not on the doctrine of Executive Privilege. By interpreting the pertinent clause of the Act in a more active way. the court reached the same conclusion as the Unite States courts did based on the doctrine of Executive Privilege. This paper found out the difference of approach in deciding the same kind of cases involving the Executive Privilege between a common law court and a civil law court even in the field of constitutional law. In spite of the different approach, however, the outcome is roughly the same. And we can justly expect that the two different legal system will keep influencing each other in the field of executive privilege in the future.