Judicial Review of the Public Election Law in the Republic of Korea

대의제 민주체계를 실현하는 기제인 공직선거를 통한 대표선출의 법제는 헌법적으로 핵심적 중요성을 갖는다. 한국의 헌법과 공직선거법은 공직선거법제에 있어 선거운동의 자유를 원칙으로서 규정하고, 이에 예외로서의 개별적 금지규정을 둔 입법형식을 취하고 있다. 그러나 1994년 통합선거법인 공직선거법으로의 개정 이후 한국의 공직선거법은 60여 차례의 개정을 겪으며 선거운동을 주체와 시기와 방법의 면에서 약60개의 규정을 통해 구체적으로 규정 내지 제한하고 있으며, 이와같은 예외규정을 통한 선거운동의 제한은 공직선거법의 개정을 겪으며 증가하여 왔다. 한국 헌법재판소는 1988년에 현행 헌법 하에 설립된 이래 위와 같은 공직선거법의 다양한 측면에 대해 많은 개별 규정들의 위헌성을 위헌법률심판을 통해 판단하여 왔다. 한국 헌법재판소는 공직선거법제에 대한 위헌성 판단에 있어 선거의 자유와 공정 양자의 보장을 공히 관련 법제의 궁극적 취지이자 가치로 인식하여 이를 바탕으로 위헌법률심사를 하여 왔으나, 공직선거법제 관련 위헌법률심사에서 선거구 획정과 비례대표제도 등의 측면에서는 적극적 위헌판단을 통해 1인2표제 등 관련 법제와 법리의 변화를 이끌어 온 반면, 선거운동의 주체와 시기와 방법의 구체적 제한 규정들의 위헌성 심사에 있어서는 상대적으로 소극적 입장을 취해 왔다. 공직선거에서 선거운동의 자유와 함께 선거운용과 선거운동에서의 공정성 확보 역시 핵심적으로 중요하며, 공직선거의 운용 관련 한국 헌정사의 고유한 경험으로부터 선거운동 관련 다양한 위법 내지 불법 양태와 과도한 경쟁 등에 수반된바 공직선거 운용 관련 불공정과 부패가 입법적 규제의 대상이 되어야 할 필요성이 일부 도출된 점이 있다. 즉, 현행 헌법으로의 개정을 통해 입법부 권한과 기능의 강화 및 집권 정당과 정권에의 감시와 통제를 통한 권력분립의 정상화가 일부 이루어져 왔으나, 공직선거법제의 정립과 그 운용에 있어 집권 정당 내지 정부가 그 집권 중 실시되는 공직선거에 부당한 영향을 행사하여 권력을 유지하려는 시도를 차단함으로써 공직선거의 자유와 공정을 담보하고 현행 헌법 하에서의 권력분립과 대의제 민주체계를 보장하는 것이 헌법 및 공직선거법의 특징이자 과제가 되어 온 면이 있다. 한국 헌법재판소의 공직선거법제 관련 판단의 경향은 관련 공직선거법제의 특징과 마찬가지로 이와 같은 과거의 헌정사적 경험을 일부 반영하고 있다고 할 것이나, 이로써 관련 공직선거법제 내지 헌법재판소의 위헌성 판단에서의 경향이 정당화될 수는 없다. 공직선거에서의 선거운동의 자유에 관한 제한 규정의 증가는 금지되는 사항의 증가와 함께 금지행위에 대한 처벌규정의 증가를 수반하며, 이는 자유롭고 공정한 선거운동 내지 공직선거 관련 행위의 개념과 기준의 명확성을 저해하여 나아가 공직선거법제 관련 전반적 자유와 공정성을 해할 우려를 가져온다. 공직선거에서의 자유와 공정을 균형 있게 그리고 실질적으로 보장하는 공직선거법제의 입법적 개선과 함께 관련입법의 위헌성 판단에 있어서 이와 같은 방향으로의 헌법재판소의 정치하고 설득력 있는 심사기준의 정립과 일관성 있는 적용이 요구된다.

The public election law and system of a nation for electing representatives has the fundamental constitutional significance as a mechanism of institutionalizing representative democracy. The Constitution and the Public Election Act of the Republic of Korea set forth the free election and freedom in election campaign as the basic principles of the public election law and system of the nation, with individual statutory provisions regulating specific aspects of the public election as the exceptions. However, since the statutory revision to the integrated election law of the Public Election Act in 1994 from diverse statutes separately regulating different types of public elections, through revisions on more than 60 occasions, the Korean Public Election Act contains approximately 60 individual statutory provisions regulating particular aspects of the public election and limiting election campaign activities in terms of the persons who may conduct such activities, the time period permitted for them and the permissible methods of election campaign activities. Regulations on election campaign activities have incrementally increased since the 1994 revision. The Constitutional Court of the Republic of Korea since its establishment in 1988 has proactively reviewed the constitutionality of various aspects of public election law of Korea, primarily through the mechanism of constitutional adjudication of constitutionality review of the statute. Whereas the Constitutional Court has taken activist positions in areas such as electoral district reapportionment and the proportional representation system. leading to institutional changes such as the one person two votes system, the Constitutional Court has taken relatively passive positions in reviewing the constitutionality of statutory provisions regulating election campaign activities. Securing freedom and fairness in administering public elections is the core value and purpose in the public election law and system of Korea. The 1988 Constitution has in many regards normalized the nation’s de jure and de facto separation of powers structure by strengthening the authority of the National Assembly vis--vis the president and the executive branch and through the authority to monitor and control the incumbent powers of and in the government. The election law and system of Korea have been structured to sever the exercise of undue influence of incumbent powers in public elections held during their incumbency. Korea’s idiosyncratic constitutional-political experience of violations of relevant laws, excessive competition, corruption and lack of fairness in public election contexts offers at least partial account of the characteristics of the public election law and positions taken by the Constitutional Court. This does not justify the characteristics and the tendency of Korean election law and Constitutional Court to increasingly limit election campaign activities in public elections which ultimately undermines the freedom and fairness of the public election law and system. Legislative efforts to revise the statute to create a more balanced and sufficient guarantee of freedom and fairness in public elections and the establishment of jurisprudentially fine-tuned and constitutionally persuasive review standards and their consistent application by the Constitutional Court are needed.