우리나라의 조약체결절차 및 실무상의 새로운 문제들

Korea’s Treaty-making Procedures and Newly-emerging Problems in Practice

조약은 국내입법과 함께 우리 법체계의 양대축을 구성하고 있으므로, 조약을 체결하는 절차는 국내입법 절차만큼이나 중요하다고 하겠다. 이와 관련, 우리나라에는 잘 정비된 조약체결절차가 갖추어져 있다고 말할 수 있다. 외국과의 조약교섭은 외교통상부가 관계부처와 긴밀히 협조하여 임한다. 그러한 교섭의 결과는 조약안의 문안합의 후 체결 전까지의 사이에 법적ㆍ정책적 타당성에 관하여 철저한 내부검토를 받는다. 즉, 법제처 심사ㆍ국무회의 심의ㆍ대통령 재가 등의 절차진행을 통해 조약안을 여러 번 검증할 수 있도록 제도적 보장이 되어 있는 것이다. 또한 국회는 헌법 제60조에 명시된 중요한 조약들의 체결ㆍ비준에 대하여 동의권한을 갖고 있다. 그러나 기관간약정이나 정부간 양해각서(MOU) 등, 우리 조약체결절차 관련 법규정의 입법자가 알지 못했던 새로운 형태의 합의문서의 등장은 우리 조약체결절차의 건전한 운영에 문제를 제기하고 있다. 엄밀한 의미에서 이들은 기본적으로 정치적 합의라는 점에서 전통적인 의미의 조약에는 해당하지 아니한다. 따라서, 조약체결절차의 적용범위도 벗어난다. 여기에 문제의 소재가 있는 것이다. 이들은 조약체결절차의 엄격한 적용을 회피하는 수단으로 남용될 가능성이 있다. 지난 1990년에 체결된 용산기지 이전에 관한 MOU는 가장 널리 알려진 예라 한 것이다. 결론적으로 우리나라의 조약체결절차는 상당히 훌륭한 제도라고 할 수 있으나, 이러한 평가는 전통적인 의미의 조약에 관하여만 타당하다. 기관간약정ㆍ정부간 MOU 등 새로운 국제합의 추세에 대하여는 아직 이에 적절히 대처한 준비기 되지 않았다. 그러므로 이른바 “조약사고”를 방지하기 위한 노력은 무엇보다도 기관간약정이나 정부간 MOU의 체결절차를 올바르게 정립하는 데에서 시작되어야 한다. 대통령의 지시의 형태로 동 체결지침을 마련ㆍ시행하는 것이 실제적인 대안이 될 수 있을 것으로 본다.

In this regard, it can be said that Korea has a well-established treaty-making procedure. Under the procedure, the Ministry of Foreign Affair and Trade plays the central role in treaty negotiations with foreign countries on the basis of close internal cooperation with other governmental agencies. A draft treaty, upon its adoption and before its conclusion, is subject to a thorough internal review on its legal and political legitimacy. Such review is institutionally guaranteed through multi step deliberations of a draft treaty by the Ministry of Legislation, the State Council, and the President. The National Assembly also has the power to consent to the conclusion of important treaties specified in Article 60 of the Constitution. However, appearance of new forms of international agreements such as interdepartmental arrangements and MOUs, of which the drafters of Korea’S treaty making procedure were not aware, are challenging sound operation of treaty-making procedure. Strictly speaking, inter-departmental arrangements or MOUs don’t fall within the traditional concept of treaty in that they are basically political agreements. As a result, they are out of the scope of application of treaty-making procedure. Here is the problem. They could be misused as a means to avoid the strict application of treaty-making procedure. MOU concerning the relocation of Yongsan US military base concluded in 1990 is the most well-known example of such misuse. Korea’s treaty-making procedure is quite a fine system. However, it is true only when dealing with treaties in traditional concept. Appropriate tackle has not been prepared for inter-departmental arrangements and MOUs. Therefore, efforts to prevent so-called ‘treaty accidents’ should start from establishing a proper procedure for the conclusion of interdepartmental arrangements and MOUs. It could be a practical counterproposal to arrange and operate a guideline on the conclusion of those agreements, which assumes the form of a Presidential Decree.