특별자치도 자치입법기능의 한계와 극복방안

제주특별자치도는 자치권을 신장하기 위하여 여러 가지 배려를 하고 있는데 자치권의 중요요소인 자치입법권에 대하여는 특별한 배려가 없다는 지적을 하면서 주민의 권리 의무나 벌칙에 관한 조례를 제정할 때에는 반드시 법률의 개별적 위임을 받아야 한다는 지방자치법 제15조 단서를 제주도에만큼은 적용하지 않도록 하는 규정을 두어야 하고, 이러한 특칙의 인정이 헌법에 위반된다는 일부의 주장이 있기 때문에 헌법개정까지 시도하여야 한다는 논란이 있었다. 그러나 우리 헌법의 해석상 주민들의 직접선거로 구성된 지방의회가 제정한 조례는 그 지역에 있어서는 법률과 마찬가지의 효력을 갖는다고 해석함이 지방자치의 취지에 부합하다는 점 등에 비추어 현행 헌법 아래에서도 지방자치법 제15조 단서를 삭제하는 것은 가능하다고 본다. 다만 지방자치법 제15조 단서 조항이 삭제되더라도, 같은 조 본문에 규정된 법률우위의 원칙은 남아 있기 때문에 국가의 법령이 관여하지 아니한 공백부분에만 조례의 적용이 가능하다는 점에서 단서 조항 삭제의 입법효과는 그리 크지 않고, 또한 이 문제는 제주도에만 국한시킬 문제가 아니기 때문에 제주특별자치도와 관련하여서는 논의의 실익이 적고, 국가의 법령과 조례 사이의 충돌 문제와 입법 시차의 문제 등 실제 운영상 여러 가지 혼란이 제기될 수 있다는 점에서 지방자치법 제15조 단서 삭제 문제는 제주특별자치도와 관련하여서는 더 이상 거론하지 않기를 주장한다. 그 대신 제주특별자치도의 자치입법권을 실질적으로 신장시키기 위한 방안은 제주특별법에서 다른 지역에서 대통령령 등 국가의 행정법령에 위임하는 내용을 제주도에만 국한하여 조례로 정하도록 위임하는 특칙을 가급적 많이 규정하는데 노력을 기울이는 것이 보다 효과적이라고 본다. 현행 제주특별법에도 이러한 특칙이 상당히 많이 규정되어 있어서 제주특별자치도의회에서 활발한 조례입법실적을 보여주었는데 앞으로 이러한 입법기능을 더욱 발전시키기 위하여서는 제주특별자치도의 실무공무원들과 의회의원들의 자치입법역량을 강화하는 등의 조치가 필요하다. 그리고 제주특별법에 규정된 법률제정건의권을 잘 활용하여 제주도에 부합되는 입법을 촉진시키는 일도 간접적으로 제주특별자치도의 자치입법권을 신장시키는 일이 될 것으로 본다.

済州特別自治島は自治権を伸長させるため、いろいろな配慮をしているのだが、自治権の重要要素である自治立法権に対しては特別な配慮がないことを指摘しながら、住民の権利義務や罰則に関する條例を制定する場合は、必ず法律の個別的な委任を受けるべきだという地方自治法第15條の旦書を済州島にだけは適用しないようにする規定をおくべきで、このような特則の認定が憲法に違反になるという一部の主張があるため、憲法改正まで試みなければならないという論議があった。 しかし、我が憲法の解釈上、住民たちの直接選挙で構成された地方議会が制定した條例は、その地域において法律と同様に効力を持つと解釈するのが、地方自治の趣旨に附合する点などに鑑みて、現行憲法下でも地方自治法第15條の旦書を削除することは可能である。 ただし、地方自治法第15條の旦書條項が削除になるとしても、同條の本文に規定した法律優位の原則は残っているため、国家の法令が関与してない空白の部分にだけ條例の適用が可能だという点で、旦書條項の削除の立法効果はあまり大きくなく、その上、この問題は済州島に局限させる問題ではないため、済州特別自治島と関わっては論議の実益が少なく、国家の法令と條例の間との衝突問題と立法時差の問題など実際運営上いろいろな混乱が提起されると点で、地方自治法第15條旦書削除の問題は済州特別自治島と関わって、これ以上、挙論されないよう主張するのである。 その代わり、済州特別自治島の自治立法権を実質的に伸長させる法案は済州特別法で、他の地域では大統領令など国家の行政法令に委任する内容を済州島にだけ局限して、條例として決めるよう委任する特則を可及的にたくさん規定することに努力を尽くすことがより効果的である。 現行済州特別法にもこのような特則がかなりたくさん規定されていて、済州特別自治島議会で活発な條例立法の実績をあげているのだが、これからは、このような立法機能をさらに発展させるために済州特別自治島の実務公務員たちと議会議員たちの自治立法力量を強化するなどの措置が必要である。 そして、済州特別法に規定した法律制定建議権をちゃんと活用して、済州島に附合する立法を促進させることも、間接的に済州特別自治島の自治立法権を伸長させることになるのである。