헌법상 기관으로서 감사원 출범에 관한 소고

A Study on the Inauguration of the Board of Audit and Inspection of Korea as a Constitutional Organization

본래 회계검사 기능과 직무감찰 기능은 심계원과 감찰위원회에서 각각 수행하였다. 제5차 개헌으로 1963년 헌법에 두 기능을 모두 담당하는 감사원에 대한 근거 규정이 생기면서 감사원이라는 대통령 소속의 헌법상 기관이 이를 관할하게 되었다. 제5차 개헌은 5·16 군사쿠데타 후의 정치적 혼란 속에서 이루어졌다. 개헌과정에서 감사원 설립이라는 사안이 심도 있게 다루어진 것은 아니다. 정부형태 등 큰 틀에서의 권력 구조의 문제와 같은 것이 더 큰 관심을 받았기 때문이다. 그러나 심계원과 감찰위원회를 각각 존치시킬 것인지, 두 기관을 통합한 감사원을 발족시킬 것인지, 이러한 감독기관을 대통령 소속으로 할 것인지 국회 소속으로 할 것인지에 관해서 논의가 있었고 최종적으로는 대통령 소속의 감사원으로 하여금 회계검사와 직무감찰을 모두 담당하게 하는 내용의 조항이 헌법에 들어가는 것으로 결정되었다. 심계원과 감찰위원회를 통합하게 된 가장 직접적이고 실용적인 논거는 두 기관의 업무가 상당 부분 중복되어 업무의 효율성과 통일성이 떨어진다는 것이었다. 실제로 동일 사안을 두 기관이 중복하여 심사하고 이에 관해 다른 의견을 내놓은 사례도 있었다. 더 큰 맥락에서 보면 감사원 출범은 행정권 강화의 추세와도 관련이 있었다. 행정부가 담당하는 권한이 커지면서 감사의 목적도 행정의 합법성에서 행정의 효율성까지 포함하는 것으로 변화하였다. 이와 함께 종전보다 직무감찰의 중요성이 강조되었다. 이러한 상황에서 하나의 감독기관에 의한 통일적이고 효율적인 감사가 필요하다는 것도 감사원 출범의 논거였다. 여기에 종래국회의 역할에 대한 회의적 시각이 더해져 대통령 소속의 감사원이라는 기관이 출범하게 되었다. 이처럼 1963년 헌법에 의한 감사원 설립은 당시 역사적 흐름 속에서 추진되었으며, 직무감찰 기능 수행 기관에 헌법적 지위를 부여하였다는 점에서도 의미를 갖는다.

The functions of audit and inspection of the government had been performed by General Audit Office(Shimgyewon) and Inspection Committee respectively since the Constitution of 1948. Both the functions began to be fulfilled by a single organization called the Board of Audit and Inspection of Korea(BAI) when the Constitution of 1963 introduced the clauses about BAI. BAI, which is affiliated to the president, has been responsible for audit and inspection since then. In the process of the 5th Consitutional amendment that gave birth to the Constitution of 1963 was no in-depth discussion about merging General Audit Office and Inspection Committee into a single organization, BAI. From the record during the review of the draft of the Constitution, newspaper articles and other documents from the period around the 5th Constitutional amendment, however, several elements seem to have affected the establishment of BAI through Constitutional amendment. Firstly, it was pointed out that there was a huge overlap between the functions of General Audit Office and Inspection Committee thus wasting human and material resources. The tendency of strengthening the administrative power was another fact that influenced the inauguration of BAI. Increased administrative power demanded that audit and inspection should be more focused on the efficiency of administrative operation, which was claimed to be promoted by the integration of the two organizations. Besides this, the skeptical view on the National Assembly’s performance from the perspective of historical experience seemed to have affected the decision to make BAI an organization affiliated with the president not with the National Assembly. These were the grounds that supported the establishment of BAI as a constitutional organization, and it made the inspection a function of Constitutional status.