파트너십의 정치학: 인도네시아 시민사회의 로컬 거버넌스 참여 연구

The Politics of Partnership: A case study of civil society participation in local governance in Indonesia

연구목적: 본 연구는 시민사회 참여에 대한 원조기관들의 비정치적 접근이 인도네시아의 참여적 거버넌스 개혁에 미친 영향을 살펴보는 것을 목적으로 한다. 연구의 중요성: 본연구는 인도네시아 지역 엘리트들이 ‘참여’와 ‘파트너십’이라는 주류개발 어젠다를 어떻게 선택적으로 수용하는지를 고찰함으로써 시민사회 참여에 대한 원조기관들의 비정치적 접근이 갖는 한계를 지적하고자한다. 연구방법론: 세계은행의 거버넌스 개혁 프로그램(Initiatives for Local Governance Reform)에 참여한 지역 중 참여적 거버넌스 부분에서 높은 평가를 받았던 두 지역을 선정해 사례연구를 진행하였으며, 심층 인터뷰 등의 질적 연구방법론을 활용하였다. 연구결과: 두 지역의 지방정부는 신자유주의가 옹호하는 시민단체 참여의 비정치적, 기능적 측면에 주목하면서 시민단체 활동에 대한 과거의 적대적인 태도를 버리고 시민단체와의 파트너십을 강화하였다. 정부-시민단체 간 파트너십 구축은 시민단체들의 공공정책 참여를 촉진하였으나, 정부가 시민단체의 참여를 각 단체의 성격에 따라 선택적으로 수용혹은 배제하는 수단이 되거나 자율적인 풀뿌리 운동(grassroots-based) 단체를 정부의 파트너로 포섭하는데 활용되기도 하였다. 결론 및 시사점: 지방 관료들은 파트너십이라는 명목 하에 시민단체의 참여를 선택적으로 수용함으로써 시민사회의 참여 확대가 기존 권력 구도에 영향을 주지 않도록 관리하는 모습을 보였다. 본 연구는 인도네시아 지역 엘리트들이 참여 담론을 어떻게 자신들의 이해관계에 맞게 선택적으로 수용하는지를 조명함으로써 급진적 성격이 희석된 ‘참여’ 아젠다의 한계를 지적한다.

Objectives: This paper aims to explore how donors’ functionalist approach to civil society participation, largely influenced by neoliberalism, has affected participatory governance reform in Indonesia. Originality: By highlighting the parallel between donors and Indonesian elites in their functionalist use of CSOs, the paper examines how ruling elites in post-authoritarian countries capitalize on neoliberal narratives of participation for their own ends. Methods: This paper builds upon a case study of two local districts in Indonesia that participated in the World Bank’s local governance reform program. The research mainly employed qualitative methods such as in-depth interviews conducted by the author. Results: The research found that neoliberal narratives of civil society participation has changed local elites’perspectives on CSOs. Recognizing CSOs not as threats but as partners for carrying out government programs, the government has increasingly built partnership with local CSOs. The government’s favorable attitudes to CSOs improved their involvement in public policy-making, but the scope of their activities was likely to be limited to boundaries defined by the government. Conclusions and Implication: By limiting the role of CSOs to that of the government’s partners, local elites managed the mode of collective participation so that the increased participation of CSOs would not pose a great threat to existing power relations. Local elites’ manipulation of participatory rhetoric suggests that participation should be re-located in a radical context.