행정입법의 법규성과 규범통제

Außenwirkung der administrativen Rechtsetzungen und deren Kontrolle

행정입법에서 법규성 유무와 처분성 유무의 문제를 두고 나타나는 형식과 실질의 불일치현상에 적절한 대응을 할 수 있는 새로운 도그마틱 정립이 필요하다. 법규명령 형식의 행정규칙이라는 개념은 ‘성급한 일반화’로 보아야 하며, 법규명령 형식의 재량준칙은 입법자가 행정입법재량을 수권한 경우로서 대통령령과 부령에서 공히 대외적 구속성이 인정되어야 한다. 헌법이 인정하는 법규명령의 형식을 예시적으로 보아야 하며, 행정규칙이 자기구속원칙과 결부하여 간접적으로 대외적 구속성을 가지는 경우에는 법규명령에 준하여 규율을 해야 한다. 이른바 법령보충적 행정규칙은 현대 행정의 전문ㆍ기술적 분야에서, 그리고 불확정개념에 대한 해석이 인간 인식의 한계를 넘는 영역에서 신속하고 유연한 대응을 해야 한다는 의미에서 이를 인정할 수 있다. 형식은 행정입법이지만, 실질은 처분의 성질을 가지는 처분적 입법에 대해서는 이용가능한 구제수단 중 가장 효율적인 항고소송으로 이를 다툴 수 있어야 한다. 일견 유사해 보이는 처분적 행정입법과 자기집행적 행정입법은 구분되어야 하며, 후속적 처분이 없어 부수적 규범통제도 여의치 않는 후자에 대한 통제방법이 확보되어야 한다. 헌법 제107조 제2항을 근거로 행정입법에 대한 헌법재판소의 전속적 관할 또는 법원의 전속적 관할은 도출될 수 없고, 동 조항이 처분이나 행정입법에 대한 법원통제의 유일한 헌법적 근거도 될 수 없다. 헌법상 법치국가원리와 재판청구권에서 근거를 두는 실효적이고 공백없는 권리보호의 헌법적 요청이 충족되기 위해서는 통상적인 행정입법에 대한 법원의 통제방법도 보장해야 하며, 현행 행정소송법 해석으로는 확인소송으로서 당사자소송을 활용할 수 있어야 한다. 행정규칙 중 헌법소원의 대상이 되는 것은 자기구속성 원칙과 결부되는 경우 또는 법규명령 형식의 행정규칙(법령보충적 규칙)이다. 행정소송에서는 위법판단의 척도로 기능하는 이 논리가 헌법소원에서는 대상성문제인 공권력 내지 공권력 행사의 문제로 된다. 국회의 행정입법 통제권한을 일반적으로 부정하는 견해나, 국회 상임위원회가 행정입법에 대한 변경을 요구ㆍ요청할 수 있다며 긍정하는 견해는 둘 다 타당하지 않으며, 국회 본회의에 의한 적절한 범위에서의 행정입법 관여권한이 인정되어야 한다는 절충적 입장에서 문제해결을 모색해야 한다. 행정입법에 대한 행정부 내부의 통제, 공중의 통제까지도 포함한 종합적인 통제과정에서 이러한 통제방법들이 상호보완작용을 하는 이른바 상보적 권리보호, 상보적 통제가 이루어져야 한다.

Im Rahmen der administrativen Rechtsetzungen kann sich das Problem der Außenwirkung von Verwaltungsvorschriften stellen. Dies betrifft die Frage, ob Verwaltungsvorschriften, die eigentlich nur verwaltungsintern gelten, in irgendeiner Form auch extern eine Bindungswirkung entfalten, daran die Gerichte gebunden sind und darauf sich der Bürger berufen kann. Bei der Außenwirkung von Verwaltungsvorschriften ist zu unterscheiden zwischen der unmittelbaren und der mittelbaren Außenwirkung. Der durch die Verfassung gebotene Rechtsschutz gegen die administrativen Rechtsetzungen läßt sich nicht immer durch inzidente Normenkontrollen sicherstellen. Verschiedene Rechtsschutzmöglichkeiten sind anzuerkennen. Gegen den Normen, die die Eigenschaft des Verwaltungsaktes haben, soll ausnahmsweise die Möglichkeit der Anfechtungsklage sichergestellt werden. Aus dem verfassungsrechtlichen wirksamen und lückenlosen Gebot des Rechtsschutzes soll in dieser Sache die Feststellungsklage benutzt werden können. Auch parlamentariche und administrative Kontrolle gegen die administrativen Rechtsetzungen dürfen nicht verkennen werden. Die verschiedenen Kontrollformen sollen somit in einer komplementären Beziehung stehen.