지방자치법상 지방자치단체조합에 관한 한․일 비교

A Study on the characteristics of the Local Government Association in South Korea and Japan

본고는 한국과 일본의 지방자치단체조합(地方自治團體組合)에 관하여 양국의 지방자치법상의 규정을 중심으로 고찰한 것이다. 일본의 지방자치단체조합은 메이지시대 지방자치제도의 성립시기부터 있어온 제도로 현재 다양한 형태로 운영 되고 있다. 또한 현재는 지방분권의 역할을 담당할 새로운 수임(受任)기구로서도 주목받고 있다. 한편, 우리는 지방자치단체조합에 관한 규정은 지방자치법에 두고 있으나, 사실상 형식적 기술(記述)에 그치고 있다. 지방자치단체간의 협력적 행정, 주민의 필요에 따른 광역적 행정을 지방자치단체조합과 같은 지역 간의 협의체에게 부여할 것이라면, 이들에 관한 조속한 법제도적 정비가 있어야 한다. 지방자치단체조합에 관하여 우리 법제에서 보충되어야 할 내용들을 고찰해 보면 다음과 같다. 첫째, 법률상 어떠한 형태의 지방자치단체조합을 도입할 것인지에 대한 논의가 필요하다. 그리고 지방자치단체조합의 명칭에 대해서도 법률적 정비나 행정적 가이드가 필요하다. 우리는 광역사무를 담당하는 어떤 조합의 명칭을 ‘~지방자치단 체조합’이라는 명칭보다는 사무의 성격을 나타내는 명칭을 사용하고 있다(예를 들면, ‘수도권교통본부’). 그러나 지방자치단체조합이 지방자치법상의 특별지방자치 단체의 한 종류로서 규정이 된다면, 모든 명칭의 끝에는 ‘~지방자치단체조합’ 혹 은 ‘~조합’이라는 형태로 명명되어야 한다. 둘째, 지방자치단체조합의 법적 성격을 지방자치법에서 규정할 필요가 있다. 우리 지방자치법은 특별지방자치단체를 둘 수 있다고만 규정하고 있고, 지방자치단체조합이 특별지방자치단체 인지 여부에 관하여는 어떠한 규정도 두고 있지 않다. 지방자치단체조합의 지방자치법상의 지위가 명확히 될 때, 비로소 그 활성화가 꾀해 질 수 있고 이에 따른 법령 정비도 가능해지기 때문이다. 조속히 지방자치법상 지방자치단체조합의 특별지방자치단체로서의 지위를 부여하여야 한다. 셋째, 특별지방자치단체로서의 지방자치단체조합의 지위가 정해지면, 다음은 그 종류에 관하여 정할 필요가 있다. 이때 일본의 사례 및 제 외국의 사례를 종합적으로 고찰하여야 할 것이다. 넷째, 지방자치단체조합의 설립 목적은 존중되고 자율적인 운영이 보장되어야 한다. 일본의 지방자치단체조합의 하나인 광역연합은 그 자율성을 바탕으로, 중앙정부의 사무지만 광역연합의 사무와 관련이 있는 사무는 중앙정부와 협의하여 스 스로 처리할 수도 있다. 따라서 지방자치단체조합의 자율성을 보장한 법제 정비가 되어야만 지방자치단체조합은 활성화 될 수 있을 것이다. 다섯째, 지방자치단체조합에 대한 통제수단으로서의 주민참여제도의 도입이다. 일본 지방자치단체조합의 특색은, 광역연합의 경우 광역연합의 행정에 주민이 직접 참가할 수 있는 주민참가권이 법정되어 있다는 점이다. 조례의 제정・개폐청구는 물론 의회해산청구나 의원이나 장에 대한 해직청구 등에 관한 직접청구제도가 지방자치단체조합에도 적용된다. 지방자치단체조합에 대한 자율성이 존중되는 만큼 이에 대한 견제 수단도 마련되어 있는 것이다. 지방자치단체조합에 대한 주민의 관여 방법은 어떠한 형태로든 제도화 되어야 한다. 마지막으로 지방자치단체조합의 설립 목적의 존중이다. 지방자치단체조합은 애초에 그 설립 목적이 명확한 단체이다. 특정 목표를 위하여 특별한 단체를 수립하는 것인 만큼, 주민이나 중앙정부 및 설립주체에 의한 제한적인 관여와 간섭은 필 요하더라도 설립 목적 자체를 위협하는 것과 같은 제도 및 그 운영은 엄격히 지양되어야 한다. 따라서 현행 우리 지방자치법이 인정하고 있는 지방자치단체조합에 대한 강제적 해산 명령제도는 엄격한 요건 하에서만 가능하도록 법령의 정비가 필 요하다. 교통・통신의 발달, 인구 유동성의 증가, 거주 공간과 직업 공간과의 불일치, 중복투자로 인한 예산 낭비, 지역 간 재정력의 차이, 전국적 표준화의 필요성 등으로 인하여 둘 이상의 지방자치단체의 관할 영역에 걸쳐서 공동적 내지 통일적으로 수 행해야 할 사무의 비중이 점차 커지고 있다. 그리고 그러한 광역사무의 성질은 고도의 전문성이 요청되는 사무가 많아 지방자치단체 상호간의 단순한 갈등해결 만으로는 효율적으로 대응할 수 없는 경우가 많다. 따라서 지방자치단체간의 협력에 의하여 공동사무를 처리하는 지방자치단체조합이나 행정협의회와 같은 ‘협력적지방자치’가 필요한 것이다. 이러한 협력적 지방자치는 향후 더욱 그 필요성이 증대할 것으로 본다. 향후 이러한 협력적 지방자치단체에 대한 다양한 논의가 필요 할 것이지만, 우선적으로 조속히 해결해야 하는 것은 ‘조합’ 제도에 관한 우리 지방자치법의 전면적 개정이다.

This article examines the characteristics of the Local Government Association in South Korea (hereinafter “Korea”) and Japan, focusing on their respective local autonomy laws. The Japanese Local Government Associations, which date back to the Meiji period during which the system of local autonomy was introduced, have evolved into an institution operating in a variety of forms. They are currently in the spotlight as administrative bodies capable of fulfilling functions delegated by multiple local governments under the decentralization system. In Korea, the Local Autonomy Act has provisions for Local Government Associations; however, they do not go beyond the scope of formal descriptions. Should trans regional collaborative bodies such as Local Government Associations be entrusted with administrative functions of two more regional・local governments and governance to meet the needs of residents, there is a compelling need to establish a legal framework for operating such bodies. In this context, the pertinent Korean legislation needs to consider the following aspects of Local Government Associations. First, the concrete form of a Local Government Association should be determined through discussion. Its name should also be subjected to legal review and administrative guidance. For example, agencies responsible for metropolitan or supra local administrative functions are currently given names reflecting their functions(e.g., Metropolitan Transportation Authority) rather than overarching name added with the function(e.g. Local Government Association for Transportation). However, once the Local Government Associations are designated as a category of specialized local government under the Local Autonomy Act, all such institutions should be renamed in the format of “Local Government Association for XX” or “XX Association.” Second, the legal nature of Local Government Associations needs to be determined in the Local Autonomy Act. The current Local Autonomy Act stipulates that local governments “may establish the Local Government Association”, without specifying whether a Local Government Association is a specialized local government authority. Without a legal status clearly defined in the Local Autonomy Act, it is difficult to promote Local Government Associations and perform legal review to provide them with legal framework. Therefore, it is essential to endow a Local Government Associations with the status of specialized local government authority under the Local Autonomy Act. Third, once the status is given to Local Government Associations as specialized local government authority, their types need to be defined. This would require a comprehensive benchmarking of foreign cases including Japan. Forth, legal guarantee of autonomy is essential for the operation of individual Local Government Associations. Wide area unions, one of the Japanese Local Government Associations, autonomously manage the central administrative affairs related to the area they represent in consultation with the central government by virtue of their legally recognized autonomy. This highlights the necessity for the legal frame that provides for the autonomy of Local Government Associations as a prior condition for putting them into operation. Fifth, it is necessary to introduce the resident participation system as a means of controlling Local Government Associations. One of the salient features of Japanese Local Government Associations is that direct participation of residents in the administration of wide area unions is legally guaranteed. Local Government Associations are also subject to the system of direct petition for the enactment, amendment, and abolition of ordinances and even for the dissolution of assembly or dismissal of assembly members or heads of committees. In other words, the autonomy of Local Government Associations comes with its monitoring system.