미국 독립규제위원회 제도의 위상과 시사점

Institutional Status of U.S. Independent Regulatory Agencies and its Implications for Korea

이 논문은 미국 독립규제위원회(independent regulatory agency)의 등장과 의미 그리고 한국의 상황에서 독립규제위원회의 함의를 탐색하는 것을 목적으로 한다. 사회문제가 점차 복잡해짐에 따라 문제해결에 있어 고도의 전문성이 요구되고, 특히 피규제 집단에 의해 규제정책결정과정이 포획될 가능성이 높은 경우 독립규제위원회는 설립의 정당성을 갖는다. 1887년 ICC(Interstate Commerce Commission)가 최초로 설립된이후 미국에서 독립규제위원회 조직은 초기 기관의 법적 지위에 대한 논란에도 불구하고 제도로써 그리고 규제조직의 형태로써 그 수가 확대되고 있으며, 역할의 중요성도 높아지고 있다. 미국에서 행정부 소속의 규제기관과는 별개의 조직형태인 독립규제위원회는 민주주의 원칙, 정치적 권력을 둘러싼 대통령과 의회의 대립, 규제정책의 전문성 독립성을 통한 정책효과의 극대화 등 복잡한 맥락을 통해 설립되어 유지되고 있다. 독립규제위원회가 정부조직의 형태로 진화하는 데는 비단 위원회 스스로의 노력만으로 가능한 것은 아니다. 이는 위원회의 생성부터 유지 혹은 사멸까지 조직의 전 생애에 내재된 정치적 과정이 함께 담겨져 있다. 한국의 경우 독립규제위원회가 본격적으로 고려되기 시작한 것은 비교적 최근의 현상이다. 아직은 미국이나 유럽과 비교해서 위원회의 역사가 짧아 그 실효성을 판단하기 쉽지 않지만 지금까지 만들어진 몇 개의 준( )독립규제위원회에 대한 전반적인 평가는 긍정보다는 부정에 가깝다. 미국을 두고 볼 때 삼권분립과 견제와 균형의 민주주의가 심화된 정치체제는 독립규제위원회가 효과적으로 작동하기 위한 전제조건이다. 이러한 점에서 지나치게 대통령 중심적인 한국의 권력체제는 독립규제위원회의 독립성을 심각하게 침해 할 수 있고, 이로 인하여 위원회의 효과성이 약화될 가능성이 높다. 독립성이 훼손된 상황에서 위원회는 기대되었던 본래의 역할을 제대로 수행하기 어렵다. 따라서 한국에서 독립규제위원회가 제기능을 수행하기 위해서는 위원회에 진정한 의미의 독립성 부여가 절실하다는 점을 이 논문은 지적하고 있다.

This article examines the creation of independent regulatory agencies (IRAs) in the U.S., explores its meaning, and extracts implications for Korea. As social problems have become more complex and sophisticated, establishing an IRA is justified in the sense that IRAs not only possess a high level of expertise but also prevent regulatory policymaking from being captured by a regulated industry. Since the creation of the Interstate Commerce Commission (ICC) in 1887 as the first IRA, IRAs in spite of the controversy over their legal status at the onset have played an increasingly important role as indicated by the steadily growing number of IRAs and an expansion in regulatory scope. IRAs, which structurally differ from executive regulatory agencies, have been established and maintained in such multifaceted contexts as a principle of democracy, confrontation between the President and Congress surrounding political powers, and maximization of policy efficacy through independence-backing professionalism. The evolutionary process of IRAs as one type of government organization cannot be sustained by the sole efforts of IRAs. The entire life cycle of an IRA from birth to maturity to demise entails the political process. In Korea, it is a recent development that IRAs are considered an alternative organizational structure of a regulatory agency. Compared with the U.S. and Europe, it is too early to judge the efficacy of several existing quasi-IRAs in Korea because of the short history of IRAs. Nonetheless, an overall evaluation proves to be more negative than the other way around. As demonstrated in the U.S., the separation of the three powers and their reciprocal checks-and-balances in a well-established democracy is a prerequisite for IRAs to function effectively. In this aspect, the political system of Korea where the power of the President predominates is more likely to weaken the independence of an IRA and, accordingly, hampers its effective functioning. When independence is seriously compromised, it is difficult to expect an IRA to perform properly. This article stresses that granting genuine independence to an IRA is imperative to accomplish the intended objectives of an IRA in Korea.