현대국가의 조종국가에로의 발전

19세기 후반기에 꽁트(Auguste Comte, 1798-1852)는 직선적 인과논리와 언어의 거울이론에 기초한 플라톤 이래의 현실주의적 인식이론 및 특히 데카르트(Ren’e Descartes, 1596)의 생략3단논법인 고기토-논증(quigito-argumentation)에 기초하여 실증주의 과학관을 등장시켰다. 데카르트는 인식론을 주체(내부세계, 의식, 정신)와 객체(외부세계, 육체, 사물) 로 나누어 2분법적으로 정밀화하였다. 그러나 비코와 칸트의 후계자들에 의한 비주류도 곧형성되었다. 그런데, 20세기 후반기에는 실증주의적 과학관이 의문스럽게 되고, 자연과학의상이한 분과들에서 자기재생산(autopoiesis)‧확산적 구조‧시너지 효과‧카오스현상 등 소위 자기조직(self-organization) 현상들이 공통적으로 발견되어 “시스템적 구성주의 과학관”이 오히려 과학개념의 중심에 자리 잡게 되었다. 20세기 후반기에는 “현실의 시스템적 과정특징”(the thing as process)이 밝혀짐에 따라 19세기 후반에 시작되었던 직선적 실증주의적 과학관이 ‘구성주의적 과학관’으로 패러다임전환을 시작하였다. 이에 따라 미국과 독일을 위시한 선진국들에서는 (전통적 통제개념과 함께) 또는 대신에 조종개념이 부상하였으며, 이제 우리나라 정치에서도 이 노선에서 등장한 Governance(협치)라는 용어가 유행하고 있다. 이러한 경향에 따라 독일의 행정법학자 슈페르트는 현대 법치국가를 조종국가(Steuerungsstaat)라고 부를 것을 제의하였다. 그 이유는 두 가지다. 첫째, 새로운 국가과제들과 고전적 과제영역들에서의 변화과정의 공통점을 단일한 개념으로 파악할 수 있도록 하며, 둘째, 국가과제논의를 고도의 추상적 수준에만 머물게하지 않고, 국가의 행위권능문제와 국가적 조종능력을 결합하기 때문이다(Schuppert, 2000, 108). 파울리(Walther Pauly)에 의하면(Pauly, 1991, 25면 이하), 변화된 조종도구들이 간섭국가를 상호작용국가로 바뀌게 하였는데, 상호작용(interaction)에서는 특히 “비공식성”(Bohne, 1981)과 공‧사 협력 스펙트럼 속에서의 “협력”(Ritter, 1979)이 중요하다. 이러한 조종방식에서 조종국가는 협상하는 국가이기도 하다. 여기서 법의 조종능력감소에 직면하여 경제와 행정주체간에 체결하는 “규범적 협약”(normative Absprache)이 특별히 중요하다. 규범적 협약은 “기본권 포기문제”와 관련하여 헌법에서 자세히 다루어져야 하지만, 본고에서는 국가의 책임의 관점만을 고찰하기로 한다. 본고는 간분과적 연구논문(김삼룡, 2008, 21면 이하 참조)이다. 본고는 우선 제2장에서 20세기후반기에 부상한 구성주의적 과학관이란 무엇인가에 대해 다루고, 제3장에서 사회과학들, 특히 정치학과 행정학에서의 20세기 후반기 이후의 조종개념의 발전에 대해 개략한 다음에, 조종개념의 제도화와 관련하여 보장국가와 국가책임 문제에 대해 다룬다. 여기서 조 종의 제도화 문제에서는, 슈미트-아쉬만(Schmit-Assmann, 2006, 179)의 견해에 따라, 권력 분립원칙의 제도적 틀 속에 배치되어 있는 행정은 조종과 통제 사이에서 고유성을 지니고있다고 견해에서 출발한다. 그런데, 원칙적으로 공법과 사법간의 구별이 없는 영미법계에서와는 달리, 독일에서는 국가의 임무와 책임의 조종국가로의 전환도 민주주의 및 법치국가원 칙과 합치되어야 하는데, 조종국가개념의 제안자인 슈페르트는 정치학자 나숄트의 아이디어에 기초하여 국가책임을 급부심도에 따라 이행책임, 보장책임, 망라책임으로 구분하는 수직적 책임단계모형을 제시함으로써 전환의 방향을 밝히고 있다. 슈미트-아쉬만(Schmidt-Assmann, 2006, 164)도 동의하고 있는 이 모형은 독일법을 계수한 우리나라의 경우에도 유용하다고 생각된다. 또 조종수단들의 제도화에서는 행정행위와 행위형식들의 신축성이 특별히 중요한데, 우리나라나라 행정법학은 다단계행정행위와 행위형식 선택의 자유, “규범회피적 및 규범대체적 계약 또는 협약” 등의 소개를 통해 잘 대처하고 있다고 생각된다. 여하튼 아직 관련주제들이 충분히 성숙된 정도로 연구되어 있지 않을 뿐만 아니라 간분과적 연구는 특별한 자질과 조건이 필요하기 때문에도, 본 연구는 어차피 한계가 있을 수 밖에없다고 생각하면서 필자는 감히 모험을 감행하였다. 여하튼 우리나라 행정법학은 전체적으로조종국가로의 발전에 잘 대처하고 있다고 생각된다.