지방자치법제의 발전 과정과 지방자치법 개정안의 평가

Development Process of Local Autonomy Law and Evaluation of the Local Autonomy Act Amendment

법규범적으로 지방자치는 직접 헌법에 보장되어 있음에도 불구하고, 헌법의 추상성 및 제도적 보장의 성격으로부터 비롯되는 법률의 의한 구체화의 필요성 때문에 지방자치제도는 사실상 법률에 의해 형성된다. 그 결과 지방자치법제에 있어 지방자치법의 규범적 의의와 역할은 거의 절대적이라고 할 수 있으며, 특히 우리나라와 같이 지방자치에 대한 정치적, 역사적 경험이 전무한 상황에서, 지방자치의 실효적 정착을 위해서는 지방자치법을 통한 강력한 법제적 추진이 불가피하다. 물론 지방자치법이라고 하여 지방자치제도의 구체적 형성에 있어 무제한적인 입법상 형성의 자유를 누리는 것은 아니며, 그 자체로 헌법적 한계가 존재하는바, 지방자치의 헌법적 보장의 이념에 반하는 지방자치법은 위헌이다. 다만 지방자치법의 헌법 이념의 구체화 여부에 대한 위헌성의 통제가 여하히 허용되는지 여부에 따라 지방자치법의 규범적 의미와 중요성은 달라진다. 즉 지방자치를 구체화하는 법률에 대한 위헌심사가 용이하게 허용된다면, 비록 지방자치 관련 법률이 부적절하게 제정되더라도 이에 대한 통제 수단이 충분하게 되어 지방자치권의 보장에 특별한 문제가 없게 되는데 비해, 반면 위헌성 통제가 용이하지 않다면 지방자치 관련 법률은 거의 무제한의 입법상 형성의 자유를 누리게 되는 점에서 지방자치법제의 중요성은 더욱 커질 수밖에 없다. 이와 관련하여 우리나라 사법실무의 입장은 법률에 의한 지방자치의 구체적 형성과 관련하여 - 명시적인 표현만 없을 뿐 - 거의 전적인 형성의 자유를 인정하는 점에서 지방자치법제에 대한 위헌성 통제를 기대하기는 어려운 것이 현실인바, 이번 지방자치법 전부개정안에 대한 기대가 큰 이유가 바로 여기에 있다. 지방자치는 선험적 법이론의 산물이 아니라, 한 나라의 정치, 사회, 문화적인 구체적 경험의 산물이며, 법은 그 당시의 사회, 문화적 인식의 발현이라고 할 때, 지방자치법의 모습은 그 사회의 지방자치에 대한 인식의 발현이다. 1949년 지방자치법이 제정된 이래로 지방자치제도는 다양한 풍상을 겪었음에도 지방자치의 침체기나 지방자치의 부흥기나 지방자치법제의 기본 틀은 큰 변화가 없었다. 물론 지방자치의 도입 및 발전에 따라 주민의 참여 및 자치권의 확대라는 일부 외형상의 변화는 있었으나, 지방자치법을 지배하는 기본이념의 변화를 찾아보기는 어렵다. 그러한 점에서 볼 때, 이번 지방자치법 전부개정안 역시 헌법상 보장된 지방자치의 이념에 부합하는 것으로 보기는 어렵다. 외형상으로는 종래의 지방자치법에 비하여 혁신적 규정이 일부 수용되었으나, 그럼에도 불구하고 지방자치에 대한 근본적 인식의 전환은 아직 부족하다고 보이며, 여전히 국가우월적 관점에서 후견적 지방자치의 구태를 벗어나지 못하고 있다고 보인다. 특히 헌법상 보장된 지방자치를 구체화하는 형성법임에도 불구하고 지방자치의 가장 본질적 부분인 사무의 배분이나 조례제정권과 관련하여 헌법이 지향하는 지방자치의 기본이념을 찾기가 어려우며, 국가와 지방자치단체 간의 실질적인 대등협력관계의 구현하기 위한 노력도 잘 보이지 않는다. 지방자치는 헌법 그 자체에서 명령된 규범적 제도이며, 지방자치법은 이를 구체화하는 법이라는 단순한 사실을 다시 한번 상기할 필요가 있다.

Although local autonomy is guaranteed directly in the Constitution, the local autonomy system is actually formed by law because of the abstractness of the Constitution and the need for concreteization by law resulting from the nature of institutional guarantees. As a result, the normative significance and role of the Local Autonomy Act in local autonomy legislation can be almost absolute, especially when there is no political or historical experience in local autonomy, such as in our country, it is inevitable for a strong legislative push through the local autonomy law for effective settlement of local autonomy. Of course, the Local Autonomy Act does not enjoy unlimited legislative freedom in the specific formation of local autonomy system, and there are constitutional limitations in itself. As a result, the Local Autonomy Act, which goes against the constitutional guarantee of local autonomy, is unconstitutional. However, the normative meaning and importance of the local autonomy law will depend on whether or not the local autonomy law is allowed to control the constitutionality of the Constitution. In other words, if the review of the unconstitutionality of laws that embody local autonomy is easily allowed, even if the local autonomy law is enacted inappropriately, control of it will be sufficient and there will be no particular problem in ensuring local autonomy. On the other hand, if unconstitutional control is not easy, local autonomy laws will enjoy almost unlimited legislative freedom, thus increasing the need and importance of local autonomy laws being made properly. In this regard, the position of judicial practice is to recognize almost unlimited legislative freedom for local administrative laws, and in that sense, it is difficult to expect control of the unconstitutionality of local administrative laws. This is why there are high expectations for the revised bill of Local Autonomy Act. Since the enactment of the Local Autonomy Act in 1949, the local autonomy system has undergone various changes, but there has been no significant change in the basic structure of the local autonomy law, even during the period of stagnation of local autonomy, the period of revival of local autonomy. The revised bill of Local Autonomy Act is also hardly seen as consistent with the constitutionally guaranteed ideology of local autonomy. On the surface, some innovative regulations have been accepted compared to the current local autonomy law, but nevertheless, the transformation of fundamental perceptions of local autonomy appears to be insufficient, and it seems be still stuck in its old form of patronage local autonomy stemming from the national superiority point of view. In particular, it is difficult to find the basic idea of local autonomy guaranteed by the Constitution with regard to the allocation of offices or the guarantee of the right to enact ordinances, which is the most essential part of local autonomy, and efforts to implement a substantial equal partnership between the state and local governments are also not shown. It needs to be reminded once again of the simple fact that local autonomy is a normative system ordered by the Constitution itself, and the Local Autonomy Act is a law that embodies the constitutional guarantee.