지방자치단체 민간투자사업의 공공성 확보수단에 대한 연구 - 공법상 계약과 행정처분의 관계를 중심으로 -

Public Private Partnership (PPP) Tools for Protecting Public Interest - Focusing on the relationship between administrative disposition and public contract -

지자체 민자사업의 공공성 확보수단들을 활용함에 있어서는 공법상 계약과 행정처분의 관계를 검토하는 것이 중요한 과제라고 할 수 있다. 왜냐하면 많은 경우 위와 같은 공공성 확보수단들(실시계획승인, 감독명령, 공익처분)은 행정처분의 성 격을 갖는 경우가 많은데, 이들 행정처분은 민간투자법에 따라 지방자치단체와 사업자간에 체결한 실시협약(공법상 계약)에 영향을 미치게 되기 때문이다. 이 글에서는 우리나라 민간투자법제상 실시협약의 법적 성질에 대한 논의를 토대로 하여 지자체 민자사업의 공공성 확보를 위해 활용될 수 있는 절차적 통제수단(실시계획승인, 지방의회의 동의), 실체적 통제수단(감독명령, 공익처분, 유료도 로법상의 실시협약 변경요구권)을 차례로 살펴보았다. 우리나라 민간투자법제상 실시협약은 공법상 계약으로서의 성질을 가지면서도 동시에 사업자지정행위라는 행정처분의 성격을 병유하는 점이 특징이다. 이는 기본적으로 민관협력계약을 계약(공법상 계약 또는 사법상 계약)의 법리로 접근하는 독일과 차이가 나는 점이라고 할 수 있다. 우리나라에서 이원화된 행정작용형식으로 인한 문제점을 해결하기 위해서는 원칙적으로 공법상 계약의 법리를 좀 더 강화하여 볼 필요가 있다고 할 것이지만, 적절한 범위 내에서 행정처분을 활용하여 공공성 확보를 위한 노력을 지속적으로 기울여야 할 것이다.

It is crucial to see the relationship between administrative disposition and public contract, when local governments aims to protect public interest in public private partnership (PPP) projects. Because tools for protecting public interest in PPP, such as approval of implementation plan, supervision order, public interest disposition, are “administrative dispositions” in legal nature, and these tools tend to influence on the concession contract which is “public contract” in legal nature. This paper dealt with the legal nature of concession contract in PPP Act and analyzed the various tools for protecting public interest in PPP projects, such as procedural ones (approval of implementation plan, consent of local counsel) and substantial ones (supervision order, public interest disposition, request of concession contract change according to “Act on Toll Road”). The concession contract in Korean PPP Act has both “administrative disposition” and “public contract” in legal nature. This is contrasted with German legal system, in which concession contract is mainly approached from the contract theory (private or public contract) perspective. Korea’s dual legal regime which mixes “administrative disposition” and “public contract” produces many difficulties in interpretation. Therefore, Korean PPP regime should be shifted toward strengthening public contract perspective. However, administrative disposition aspect should take appropriate role in protecting public interest in PPP projects.