일본과 영국에서 일반 유권자가 하는 선거운동에 대한 규제 도입의 입법사적 고찰

A Study on the Legislation of Election Campaign Regulations for Ordinary Voters in Japan and the United Kingdom from the Perspective of Legislative History - Focusing on Debates until the Early 1950s

이 글은 현행 공직선거법을 중심으로 한 제반 법 규정들에 존재하는 유권자의 선거운동의 자유를 제한하는 규제들이 헌법적으로 정당화될 수 있는지를 알아보기 위한 일종의 선행 연구로서, 이와 같은 규제입법이 성립하는 데 깊은 영향을 준 일본 및 일본에 영향을 준 영국의 선거운동 규제의 도입 및 그 전개 과정을 선거운동에 대한 방법규제를 중심으로 검토하였다. 시기적으로 볼 때 일본과 영국은 군주정체를 채택한 나라로서 보통선거권 도입 운동이 본격적으로 전개되는 가운데 일반 유권자의 선거운동 규제입법이 도입되었다는 점에서, 그리고 선거 관련 부패 방지 내지 후보자간 기회균등을 입법목적으로 추구했다는 점에서 일견 유사한 상황에 놓여 있었다. 그러나 선거운동의 방법과 관련하여 일본의 경우에는 행위규제에, 영국의 경우에는 비용규제에 초점을 맞추는 형태로 상이한 규제수단을 채택하였다는 점에서 대조되는 모습을 보이고 있다. 일본에서 일반 유권자가 하는 선거운동에 대한 규제입법은 최초에는 주체규제를 원칙으로 했다. 일반 유권자의 선거운동 행위는 연설과 추천장 배포에 한해서만 가능했던 것이다. 이와 같은 주체규제는 1945년 이후 새로이 정립된 선거 관련 법제에서 일응 철폐되었지만 후보자 측을 대상으로 주로 적용되었던 선거운동 관련 각종 행위규제 조항들이 잔존함으로써 유권자는 여전히 선거 관련 정치적 의사를 표현하는 데 각종 제한을 받게 되었다. 반면 영국에서의 일반 유권자를 대상으로 한 선거운동 규제는 유권자가 제3자에게 지불하는 금원에 대한 비용규제를 원칙으로 한 것이었다. 다만 유권자가 자신의 표현을 위해 스스로 지출하는 비용에 대한 통제 없이는 후보자에 대한 규제를 포함한 선거운동 규제입법 전반의 취지가 달성되기 어렵다는 판단에 따라 이에 소요되는 비용에 대한 총액을 제한하는 양적 지출규제가 도입되었다. 그러나 일본과 같이 선거운동 행위 그 자체에 대한 규제를 입안하려는 시도는 유권자들에게 필요한 정보 제공을 불가능하게 하고, 유권자의 선거 관련 정치적 의사표현에 대한 과도한 규제라는 반대에 따라 채택되지 않았다. 두 나라는 일견 유사한 정치적 배경에서 사실상 동일한 입법의도를 가지고 있었음에도 서로 다른 규제를 선택하는 결과로 나아갔다. 여기에는 일반 유권자가 선거운동 내지 선거 관련 정치적 의사표현을 할 수 있는 권리를 애초에 보유하고 있는지, 아니면 이와 같은 권리는 법률에 의해 비로소 설권됨으로써 가지게 되는지 여부에 대한 상이한 이해가 자리하고 있었던 것이 아닐까 생각된다.

This paper discusses the legislation and development of election campaign regulations for ordinary voters in Japan and the United Kingdom, focusing on the restrictions on the methods of the election campaign. In Japan, the regulations on election campaign which had been legislated in 1925 prohibited ordinary voter s election campaign. Only a candidate’s election campaign was permitted. After the Second World War, those regulations were repealed, but an election campaign by ordinary voters was rare due to the restrictions on the conduct of the election campaign. On the other hand, election campaign regulations targeting ordinary voters in the United Kingdom in the early and mid-twentieth century were mainly based on cost regulation, which regulated the amount of money an ordinary voter could incur on an election campaign. Compared to the Japanese regulations, the British rules rarely restricted the conduct of the election campaign by ordinary voters. Both Japanese and British legislators intended to prevent the election-related corruption and to make opportunity equal for candidates when they legislated the regulations on an election campaign for ordinary voters. However, the outcomes were different. Japan eventually adopted restrictions on the conduct of ordinary voters in the election campaign, while the United Kingdom adopted to restrict the amount of the money an ordinary voter could incur on an election campaign. This suggests that legislators of the each country might have had different opinions on the ordinary voter’s right to conduct an election campaign.