日本における地方教育行政制度改革と教育の政治的中立性

본고에서는 일본의 지방교육행정제도의 변천을 교육위원회제도를 중심으로 고찰한다. 제2차세계대전의 패전 후의 교육위원회법의 성립과 폐지, 지방교육행정법의 제정과 수 차례에 걸친 개정 속에서 교육위원회제도가 어떻게 변질되었으며, 그 요인인 무엇인가, 그리고 정치적 중립성의 확보라는 관점에서의 평가를 더하고자 함이 본고의 목적이다. 현재의 일본 지방교육행정제도는 제2차세계대전의 후의 교육개혁을 그 출발점으로 하고 있다. 국가주의교육의 폐해에 대한 반성에서 출발한 전후의 교육개혁은 교육행정의 민주화와 지방분권화, 그리고 교육행정과 교육의 자주성을 지도원리로 하는 것이었다. 그리고 이러한 지도원리를 구현하기 위한 조치로서 교육위원회제도를 도입하였다. 제도 자체만으로 본다면, 당시의 교육위원회제도는 교육의 정치적 중립성을 담보하기 위한 이상적인 제도였다고 평가할 수 있다. 하지만 현실과 이상의 괴리, 그리고 중앙교육행정기관인 문부성과 보수적 정치세력의 끊임없는 시도에 의해, 지방교육제도는 서서히 변질되어 왔다고 할 수 있다. 변질의 내용을 보자면, 대체적으로 교육에 대한 국가통제의 강화, 교육위원회의 기능약화, 교육행정과 일반행정의 통합이 주를 이루었고, 이는 결과적으로 교육의 정치적 중립성의 퇴보로 이어졌다고 할 수 있다. 2014년의 일본 지방교육행정법의 개정도 이와 궤를 같이하는 것으로, 특히 교육행정에 대한 지자체장의 관여권한을 대폭 강화하는 것을 그 내용으로 하는 것이다. 이러한 지자체장의 교육행정에 대한 권한강화는, 정치적 개입을 정당화하는 수단으로 이용될 위험성을 내포하고 있다. 실제로 최근에 교육의 정치적 중립성과 부당한 지배가 논란이 되고 있었던 사례, 즉 교과서채택문제와 학교공식행사에 있어서의 국기게양･국가제창의 강제, 교원인사문제 등에 있어서, 더욱더 노골적인 정치적 개입을 가능하게 하는 기반이 될 수도 있다는 것이다. 교육의 정치적 중립성의 관점에서 교육의 분권화가 요구되고 있지만, 지자체장(정치)이 주도하는 분권화의 과정에서 장에 권한이 집중되는 것은 오히려 바람직하지 못하다고 할 것이다. 교육행정에 있어서는 수직적 분권과 함께 수평적 분권이 필요한 이유이기도 하다. 교육은 교육행정 만으로는 존립할 수 없고, 교육재정, 교육기반시설의 정비, 교육복지 등에 있어서 일반행정과의 연계 내지는 조화가 불가결하다고 할 수 있다. 반면, 교육의 정치적 중립성을 확보하기 위해서는 교육행정을 일반행정으로부터 분리시킬 필요가 있다는 점 또한 부정할 수 없다. 이러한 상황에서 교육의 정치적 중립성을 어떻게 이해하고, 또 교육의 정치적 중립성을 확보하기 위해 어떠한 제도적 장치를 준비해야만 하는가에 관한 근본적인 논의가 필요한 시기에 있다고 할 수 있다.

本稿では、日本の地方教育制度の変遷を、教育委員会制度を中心に考察する。戦後の教育委員会法の成立と廃止、地方教育行政法の制定と数次にわたる改正の中で、教育委員会制度がどのように変質し、その要因は何だったのか、そして、政治的中立性の確保の観点からの評価を加えるのが、本稿の目的である。 現在の日本の地方教育制度は、戦後の教育改革をその出発点とするものである。国家主義教育の弊害に対する反省から始まる戦後の教育改革は、教育行政の民主化、教育行政の地方分権化、そして、教育行政と教育の自主性を指導原理とするものであった。そして、このような指導原理を具現するための措置として教育委員会制度が導入された。制度そのものからすれば、この教育委員会制度は教育の政治的中立性を確保するための優れた制度であったと評価することができる。しかしながら、現実と理想のかい離、そして、中央教育行政機関である文部省と保守的な政治勢力の絶えることのない試みによって、次第に変質してきたということができる。 その内容は、概ね、教育に対する国家統制の強化、教育委員会の弱体化、教育行政と一般行政の統合であり、これは結果的に、教育の政治的中立性の後退に繋がったということができる。2014年の地方教育行政法の改正もこれらの流れと軌を一にするものであり、特に、教育行政に対する首長の関与を強化することをその内容としている。このような、地方公共団体の長の権限強化は、さらなる政治的介入のための基盤となる危険性を内包するものである。すなわち、これまでも教科書採択、公式行事の際の国旗掲揚･国歌斉唱の強制、教員の人事に対する介入などが問題となってきたが、新しい制度のもとではこれまでよりもまして露骨的な介入が行われる可能性がある。教育の政治的中立性の観点から教育の分権化が要求されているが、地方公共団体の長(政治)が主導する分権化の過程で長に教育行政に関する権限が集中することは、むしろ望ましくない。教育行政において、タテの分権だけでなく、横の分権が欠かせない理由でもある。 教育は教育行政だけでは成り立たず、教育財政、教育基盤施設の整備、教育福祉などにおいて、一般行政との連携ないし調和が不可欠である。反面、教育の政治的中立性を確保するためには、教育行政を一般行政から分離させる必要性も認められる。このような状況において、教育の政治的中立性を確保するためには、どのような制度的装置を用意すべきかに関する根本的な議論が必要な時期に来ていると言わなければならない。