제주지역 미지급용지의 현황과 해결방안의 모색

A Study on the Status of uncompensated land in Jeju area and Seeking Solutions

미지급용지를 둘러싼 법적문제는 비단 제주도만의 문제는 아닐 것이지만, 특히 제주도는 최근 지속적인 인구증가, 외지자본유입, 신공항건설, 대규모 택지조성 등 사회간접자본의 확충, 공동체의식의 와해와 물질만능주의, 토지가격의 상승 등 복합적 요인으로 인해 미지급용지 관련 보상민원 및 소송이 급증하고 있는 추세이다. 그럼에도 불구하고 제주도의 대응은 여전히 보상재원의 부족 및 관련규정의 불비를 이유로 지극히 개별적ㆍ소극적으로만 대응하고 있는데, 이는 차후 지가상승에 따른 보상액의 증가 및 패소에 따른 이중적 비용부담 등 향후 제주도 지방재정에 심각한 부담으로 작용될 수 있다는 점에서 매우 우려스러운 상황이다. 따라서 지금부터라도 필요 전문인력 및 재원을 확보하여 도내 미지급용지의 현황파악을 위한 전수조사를 실시하고, 이에 필요한 단계적 재원확보방안 및 중장기 보상계획을 다각도로 모색해야 할 것이다. 즉 결자해지의 관점에서 행정의 보다 선제적ㆍ예방적ㆍ적극적인 역할이 절실히 요구된다고 하겠다. 도로관리청은 종래 시행된 정당한 공익사업에 대한 토지소유자의 특별한 희생에 대하여 사후에라도 적법절차에 따른 손실보상이 이루어 질수 있도록 적극 노력하여야 한다. 이를 위해 첫째, 미지급용지 소유자에게 매수청구권을 부여함으로써 재산권행사의 제한상황으로부터 스스로 벗어날 수 있게 해주어야 한다. 둘째, 미지급용지의 보상평가 방법 중 종전 이용상황 기준은 현재의 토지활용도가 종전보다 떨어진다는 것을 전제한 것이라는 점에서, 오히려 현재의 토지활용도가 증대된 경우이거나 종전 공익사업이 없었더라도 토지의 현실적 이용상황이 주변토지와 같이 변경되었을 것임이 객관적으로 명백하게 된 때에는 변경된 이용상황을 기준으로 보상액을 평가해야 할 것이다. 셋째, 미지급용지의 보상 및 절차에 관한 표준화된 규칙을 제정하여 보상방법 및 절차상 투명성과 공정성을 제고할 필요가 있다. 토지소유자의 부당이득반환청구가 인용될 것인지의 여부는 도로관리청이 해당 부지를 점유관리하고 있는지 여부 및 토지소유자가 독점적ㆍ배타적인 사용수익권을 포기하였는지 여부가 핵심 관건이 된다. 일반적으로 지방자치단체에 의해 도로가 비로소 개설되거나 기존 도로상 확장ㆍ포장공사 및 하수도공사를 하는 등 도로관리청이 당해 부지를 사실상 지배하면서 일반 공중의 공용에 제공하는 경우에는 이를 긍정해야 할 것이다. 마지막으로 배타적 사용수익권의 포기는 그 개념 자체가 민법의 다른 법리와 조화롭게 파악되기 어렵다는 점, 토지소유자의 의사를 지나치게 의제하였다는 점, 무엇보다 사실상 도로의 개설 경위는 재산상 이해관계의 조정을 목적으로 하는 부당이득제도에서 중요한 고려요소가 아니라는 점에서 찬동하기 어려운 판례의 태도라고 하겠다.

The purpose of this study is to show the status of uncompensated land in Jeju area and to seek its solutions. In particular, the issue of uncompensated land and related legal issues is rapidly increasing because of population growth, influx of external capital, construction of the new airport and the rise of land price. Nevertheless, the response of Jeju-do is still passive and individual because of lack of compensation resources. However, this is not a reasonable response under consideration of the double burden on the financial expenses of Jeju-do in the future. Therefore, from now on, it will be necessary to carry out an all-round investigation to grasp the status of the uncompensated land by securing the necessary manpower and financial resources, and to find the necessary step-by-step financial resources and compensation plans. In other words, the more preemptive, preventive and active role of administration for problem solving is desperately required. The Road Administration Agency(national and local goverments) shall actively endeavor to compensate for the special sacrifice of the landowners for legitimate public service that has already been carried out, even after the due process. First, by granting the right of purchase to the landowner, it should be able to escape from the limitation of property rights. Second, the use situation of land among the compensation evaluation methods of uncompensated land should be interpreted as advantageous to the landowner. Third, it is necessary to establish standardized rules for the compensation and procedures of uncompensated land to improve transparency and fairness in its procedures. Whether or not the compensation for unjust enrichment of the landowner will be cited depends on the possession of the Road Administration Agency and the abandonment of the exclusive right to use the land by the landowner. In general, it should be recognized when roads are opened by local governments or the road administration agency actually dominates the site, such as expansion and paving of existing roads and construction of sewerage, and provides the common public for public use. However, it can be seen that the abandonment of the exclusive use right is not acceptable in that it does not comply with the other rules of the our civil code.