지방의회 입법기능 제한원인과 개선방안에 관한 연구

A Study on the Improvement of the Restriction of Legislative Function of Local Councils

지방분권의 진행과 함께 지방자치단체장의 권한과 역할의 강화는 현행 「헌법」과 「지방자치법」의 개정이 없이 「지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」에 근거하여 상당부분 확대되어온 것이 사실이다. 그러나 지방의회의 자치입법기관으로서의 기능과 권한은 자치단체장에 비하여 상대적으로 축소되어 미약한 관계로 제대로 된 기능과 역할의 수행을 하지 못해 온 것이 현실이다. 지방의회의 입법기능과 권한을 약화시키는 가장 중요한 원인은 지방사무의 지속적 확대에도 불구하고 법령상 지방정책과 행정사무의 결정과정에서 지방의회의 역할의 상당한 제한과 지방자치단체장에 예속된 지방의회의 자치조직권에 기인한다고 할 수 있다. 「지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」 제9조에서는 국가와 지방간의 효율적 사무의 배분과 제11조에서는 자치사무와 국가사무로 이분화하여 지방의 자치사무를 확대하도록 하고 있다. 또한 제14조에서는 조례제정범위를 확대하여 자치입법권을 강화하기 위한 법적 목표를 선언하고 있다. 또한 지방의회의 자치조직권의 독립을 위하여 「지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」 제14조 제3항에서는 지방의회 의장의 지방의회 소속 공무원 인사에 관한 독립적인 권한을 강화하도록 하는 방안을 마련하고 있다. 이는 「헌법」과 「지방자치법」의 개정 없이 지방의회의 기능과 권한의 강화를 위한 노력이라고 볼 수 있다. 그러나 「지방자치분권 및 지방행정 체제개편에 관한 특별법」의 취지에도 불구하고, 「헌법」과 「지방자치법」 등 상위법에서의 지방의회에 관한 기능과 권한의 확대를 위한 조항의 개정이 없이는 지방의회의 기능과 권한의 강화는 단순한 노력에 그칠 수 있다. 이 논문에서는 지방의회 입법기능회복을 위한 개선방안으로서 지방의회의 자치입법권과 자치조직권을 제한하는 원인에 대한 분석을 통하여 「헌법」과 지방자치관련 법률에 근거한 현 지방자치단체의 일부분으로서 기능하는 지방의회의 실질적 입법기능회복을 가능하게 하여 자치입법기관으로서 지방의회가 제기능을 수행할 수 있도록 보장함으로써 실질적 지방자치가 가능하게 하고자 한다.

It is true that the strengthening of the authority and role of the heads of local governments along with the progress of decentralization has been greatly expanded on the basis of the Special Act on Local Autonomy without the revision of the current Constitution and the Local Autonomy Act. The most important causes of weakening the legislative functions and authority of local councils can be said to be the limitation of the scope of local governments affairs and the autonomy of local councils belonging to the heads of local governments. In the meantime, the Act on the Special Act on the Decentralization of Local Autonomy and the Reorganization of Local Administrative Systems was amended to establish the provisions for the expansion of the functions and authority of local councils. This can be seen as an effort to strengthen the functions authority of local councils without amendments to the Constitution and the Local Autonomy Act. However, despite the purpose of the Special Act on the Decentralization of Local Autonomy and the Reorganization of Local Administrative Systems, the strengthening of the functions and authority of local councils may only be a simple effort without the amendment of provisions for the expansion of functions and authority concerning local councils in higher laws, such as the Constitution and the Local Autonomy Act. The main contents of the study in this paper will be analyzed on the causes of restricting the local council s right to legislate and organize in the Constitution and local autonomy-related statutes, and present improvement measures for the restoration of local council s legislative functions so that local councils can perform their roles as autonomous legislative departments.