행정절차참여권의 침해와 비재산적 손해배상

The Infringement of the Right to Participate in the Administrative Procedure and the Damages for Non-pecuniary Loss

하급심 판례 중에는, 폐기물매립시설을 설치하는 과정에서 국가(지방자치단체)가 법률에 규정된 주민참여절차를 거치지 아니한 경우, 해당 주민들이 행정절차참여권 침해를 이유로 국가(지방자치단체)에 대하여 비재산적 손해배상을 청구할 수 있다고 본 것이 있다. 그러나 필자는 다음과 같은 이유에서 위 판례의 결론에 반대한다. 첫째, 행정절차 참여관련 법규정이 지켜지지 않은 경우 이해관계인의 권리구제는 원칙적으로 행정소송을 통해 이루어져야 한다. 행정절차참여권은 권리자에게 행정절차참여를 보장하는 방식으로 그 권리가 실현되어야 하고, 금전손해배상의 방식으로 실현되어서는 안된다. 만약 행정법원이 주민참여절차를 거쳤어도 어차피 동일한 행정처분이 발령되었을 것이라는 점을 들어, 또는 사정판결을 근거로 문제된 행정행위를 취소하지 않았다면, 그러한 법원의 판단에는 행정절차참여권의 독자적 가치를 중시하지 않겠다는 취지가 포함된 것이다. 이러한 상황에서 민사법원이 행정절차참여권 침해를 이유로 한 위자료를 긍정한다면, 행정법원의 판단과 민사법원의 판단 사이에 모순이 발생한다. 또한 행정절차를 거치지 않은 행정행위의 흠이 취소사유에 불과하고 원고들의 부주의로 취소소송 기간이 이미 도과한 경우라면, 원고들은 더 이상 행정행위의 효력을 다툴 수 없다. 이 경우 원고들이 위자료 청구의 형태로 행정절차참여권 침해문제를 다툴 수 있게 허용하는 것은, 행정소송의 제소기간을 둔 취지와 맞지 않는다. 둘째, 행정절차를 거치지 않은 국가의 비난가능성이 큰 경우에는 사법부가 문제된 행정행위를 과감하게 무효로 보는 것이 정도(正道)이다. 행정행위의 효력은 그대로 둔 채 위자료를 허용하는 것은, 외관상으로는 행정부에 대한 사법부의 적극적 견제를 통해 국민의 권리구제를 강조하는 것처럼 보이지만, 실상은 이미 이루어진 불법을 수인하는 상태에서 이를 금전배상으로 무마하려는 미봉책에 불과할 수 있다. 사법부가 행정행위의 효력을 적극적으로 부정하는 대신 위자료를 적극적으로 인정하는 것이, 행정부가 절차를 준수하도록 유도하는 순기능을 할 것이라고 단정하기도 어렵다. 행정부에게, 국민의 행정절차참여권은 무시한 채 일단 사업을 진행하고 나중에 금전배상으로 해결하면 충분하다는 잘못된 신호를 줄 수 있기 때문이다. 셋째, 행정절차참여권은 그 독자적 가치를 중시하면 할수록, 공적(公的)성격이 두드러지는 권리이다. 참여민주주의의 가치가 훼손됨으로써 손해를 입은 자는 국가, 즉 우리 모두이지, 인근 주민들만이 아니다. 행정절차참여권 그 자체가 중요하기 때문에 그 권리가 침해된 경우 위자료 배상을 허용해야 한다는 생각은, 실질적으로 보면 공적(公的)손해를 사유화(私有化)하자는 것이다. 행정절차를 생략하는 위법행위를 한 국가가 이에 따른 벌금 또는 과징금을 폐기물매립시설 인근 주민들에게 납부해야 한다는 것이다. 그러나 국가가 국가에게 가한 공적 손해의 전보, 교정, 예방은 민사상 금전손해배상의 방법이 아니라, 행정소송, 형사처벌, 행정기관 내부의 징계, 행정기관 내부통제 시스템 구축, 시민사회와 입법부의 감시･감독을 통해 이루어져야 한다. 따라서 국가가 고의로 주민들의 행정절차참여권을 침해하였더라도, 그것만을 이유로 한 위자료 배상은 허용하지 않는 것이 타당하다.

There is a precedent of the Korean High Court which said that, if the government intentionally omitted the related local people’s participation procedure in the administrative decision prescribed by the law while setting up the waste disposal site, such people could claim for non-pecuniary damages based on the infringement of the right to participate in the administrative procedure. However, the author disagrees with such conclusion for the following reasons. First, when the law which stipulates the related parties’ participation right in the administrative procedure is violated, such participation right should be enforced in principle through the administrative litigation. The right to participate in the administrative procedure must be realized in such a way as to guarantee the participation to the right holder, not in the way of monetary compensation. If the administrative court did not cancel the administrative act in question based on the premise that the government would have issued such administrative act anyway, even if the related people had participated in the process of making administrative act, then such court’s decision should be interpreted to include the administrative court’s intention not to recognize the independent value of the right to participate in the administrative procedure. Nevertheless, if the civil court - emphasizing the independent value of the participation right as such - orders the damages for the non-pecuniary loss only based on the infringement of the participation right in the administrative procedure, then there may occur a disharmony between the judgment of the administrative court and that of the civil court. Also, when the procedural defects of the administrative act will make such act not void but just revocable and the statute of limitations on administrative litigation ran out already, plaintiffs can no longer attack the validity of the administrative act. Under such conditions, it is contradictory to the purpose of the statute of limitations, to award damages for non-pecuniary loss only due to the infringement of the right to participate in the administrative procedure. Second, when the government willfully or maliciously omitted the people’s participation procedure in making administrative act, the judiciary should boldly and positively invalidate such administrative act in question. Under such conditions it seems to emphasize the importance of people s participation rights, awarding damages for non-pecuniary loss. But, in fact, it may be an unsuccessful measure, because it leaves the defective administrative act intact, so that people’s participation in the administrative procedure continues being omitted. It is also difficult to expect that awarding damages can make the government voluntarily observe the statutory administrative procedure in the future. Awarding damages for non-pecuniary loss and leaving the defect of omitting administrative procedure uncured may give the government wrong signal that it is ok to proceed with government plans omitting bothersome participation process of the related parties, and to justify its intentional disregard of the law by paying money later. Third, the right to participate in the administrative procedure is a kind of public right, if we pay attention to the independent value of such participation right. It is the state, that is, all of us, not the qualified local people who was harmed by omitting the participation procedure, and undermining the value of participatory democracy. Awarding damages for non-pecuniary loss only due to the infringement of the right to participate in the administrative procedure, is practically to privatize public damages. This means that a government that has committed illegal acts by omitting administrative participation procedures must pay the fines or penalties to the related residents near the waste landfill facility not to the government. However, public loss should be compensated, correcte