최근 사례를 통한 도로점용허가의 법적 쟁점

Legal Issues Concerning Permission to Occupy and Use Roads in Recent Cases

도로점용허가에 관한 최근 판례 중에서 대법원판례를 중심으로 도로점용허가의 법적 성격, 도로점용료 부과와 감면, 도로연결허가 및 도로점용허가의 취소에 대한 견해를 분석하여 법적 쟁점을 정리하였으며, 특히 소위 사랑의교회의 도로점용허가처분의 주민소송 파기환송심(대법원 2016, 5. 27. 선고 2014두8490등)과 도로점용허가처분 무효사건의 상고심(대법원 2019. 10. 17. 선고 2018두104), 그리고 제2롯데월드 점용료부과처분취소 사건의 상고심(대법원 2019. 1. 17. 선고 2016두56721)을 대상으로 도로점용허가의 법적 성질에 대한 재검토와 개선점을 살펴보았다. 도로점용허가는 일반사용과 별도로 특정 부분에 대하여 특별사용권을 설정하는 설권행위로서 재량행위이다. 특별사용은 반드시 배타적이며 독점적이어야 하는 것은 아니므로, 일반사용과 병존할 수 있다. 그리고 특별사용의 필요가 없는 부분을 포함한 점용허가는 위법하므로, 점용허가는 점용목적 달성에 필요한 한도로 제한되어야 한다. 도로점용료의 감면은 법정사유에 한정되어야 하며, 행정재산이 일반재산으로 사용하게 되면 대부계약이 가능하지만, 점용료부과는 불가능하다. 또한, 도로관리청은 특별사용의 필요가 없는 부분의 점용료를 재산정하여 새로운 처분을 하거나 점용료를 감액하는 변경처분을 하여야 한다. 그리고 도로연결허가와 지하통로연결허가 등도 도로의 점용으로 의제되며, 도로점용허가의 취소에 대한 사법심사는 행정청의 재량을 기초로 공익의 판단여지를 감안하여, 법원 스스로 독자적인 결론을 도출하여서는 안되며, 그 재량판단의 심사기준으로 삼은 사유에 법령의 해석이나 법리의 오해, 사실의 오인 혹은 비례･평등의 원칙 위반 등의 위법이 있는지 여부를 판단의 대상으로 삼아야 한다. 그리고 사랑의교회 사건과 제2롯데월드 사건의 법원 판단을 근거로, 도로점용허가는 ‘재산의 관리･처분’으로서 재무회계행위이며, 임대 유사한 행위로서 대부계약의 성격을 가진다는 것을 파악하였다. 위에서 살펴본 도로점용허가의 본질적 속성으로부터 도로점용권의 사권성, 공물사용권의 재산권성, 도로점용허가의 예외적 기속행위성 그리고 도로의 본래의 기능과 목적을 저해하지 않는 범위 내에서 공･사익을 조화하는 도로점용허가의 허용 가능성을 제시하였다. 맺음말에서는 도로점용허가권의 통제를 강화하고자, 도로점용 허가절차, 도로점용허가 기준에 대한 가이드라인 내지 지침의 법정화가 필요하며, 허가 이후의 관리･감독에 관한 규정의 입법도 제안하였다.

Among recent cases related to the permission to occupy and use roads, this paper summarizes legal issues by analyzing the legal nature of permission, imposing and exempting occupancy and use fees, permission of road connection, and cancellation of permission. In particular, we reviewed improvements in the legal nature of permission to occupy and use roads regarding the cases of Sarang Church and Lotte World 2. Based on the court judgments of the Sarang Church and Lotte World 2 cases, the road occupancy permission was found to be a financial accounting act under the purview of “management and disposal of properties” that has the characteristics of a loan contract that is similar to leasing. From the essential properties discussed above of the road occupancy permissions, I determined the private rights nature, the property rights nature of road occupancy rights, and the exceptional binding acts nature of permission to occupy and use roads to be relevant. The acceptability of road occupancy permissions that harmonizes public and private interests within limits that do not impair the original function and purpose of roads was presented. To strengthen the control of the authorization of road occupancy permission by the Road Management Authority, the conclusion proposed legislation involving regulations regarding the road occupancy permit procedure, the stabilization of guidelines on the road occupancy permission standards, and management and supervision after permission.