독일 연방재정조정제도에 관한 소고

Bundesstaatlicher Finanzausgleich

독일의 재정조정제도는 연방과 주 사이에서 행해지는 연방재정조정제도와 주와 지방자치단체 사이에서 행해지는 지방재정조정제도로 구분되며, 2019년까지 적용된 연방재정조정제도는 4단계로 구분되어 있다. 1차적 수직적 재정조정에서는 연방, 주, 지방자치단체에 각각 일정한 조세에 대한 조세수익고권이 배분되며, 동 단계의 특징적인 점은 연방과 주가 공동세로 불리는 소득세, 법인세, 부가가치세로부터 발생한 조세수입의 배분에 동일한 권한을 가지고 참여하고, 기본법 제106조 제6항에 따라 토지세, 영업세, 지역적 소비세 및 사치세의 조세수입이 직접적으로 지방자치단체에 귀속된다는 점이다. 또한 지방자치단체는 ｢기본법｣ 제106조제5a항에 따라 1998년 이후부터 부가가치세 수입의 배분에도 참여하고 있으며, ｢기본법｣ 제106조제5항에 따라 주에 귀속된 소득세 수입의 일부가 주민의 소득세 납부실적을 기준으로 지방자치단체에 배분된다. 1차적 수평적 재정조정에서는 1차적 수직적 재정조정의 절차에서 주 전체에 배분되었던 소득세, 법인세, 부가가치세의 수입이 다시 주 사이에서 배분되었으며, 부가가치세 수입의 경우 그 일부가 재정력이 취약한 주에게 우선적으로 배분(부가가치세사전배분제도)되고, 남은 부가가치세 수입(전체 부가가치세 수입의 최소한 1/3)이 주민의 수에 따라 각 주에 배분되었다. 2차적 수평적 재정조정(주간재정조정)에서는 -국민 전체의 균등한 생활관계의 유지를 목적으로- 측정된 평균 재정력을 근거로 주 사이에서 직접적인 재정이전이 이루어졌으며, ｢재정조정법｣ 및 ｢재정조정기준법｣의 규정에 따라 재정조정의 결과로서 ‘모든 주의 재정력의 평준화’ 및 ‘최초 측정된 재정력 순위의 변동’은 허용되지 않았다. 마지막 2차적 수직적 재정조정절차에서는 연방이 이전의 재정조정절차에도 불구하고 여전히 급부이행능력이 취약한 주에 일반보충교부금을 교부하고, 특별보충교부금은 개별 주의 특별한 재정적인 부담을 위해 사용되었다. 일반적으로 특별보충교부금은 구 동독지역의 주에 교부되었으며, 교부받은 주는 교부금의 사용과 개선내용들을 보고하였다. 2017년 개정된 ｢기본법｣ 및 2020년부터 효력을 발생하는 ｢재정조정법｣과 ｢재정조정기준법｣에 따라 2020년부터는 전술한 부가가치세사전배분제도 및 2차적 수평적 재정조정제도는 폐지되며, 전체 연방재정조정의 절차에 있어서 연방의 역할이 강화된다. 재정조정의 문제는 우리에게도 중요한 쟁점이다. 현행 재정과 관련하여 가장 큰 문제점은 중앙정부에 대한 지방자치단체의 재정의존도가 높고, 지방자치단체 사이에서 재정력 격차가 상당하다는 것이다. 문제의 해결을 위한 방법으로는 1차적 조세수익고권의 배분에 있어서 지방세의 비율을 높이는 것과 독일의 부가가치세사전배분제도 및 주간재정조정제도와 같은 지방자치단체 사이에서 행해지는 수평적 재정조정제도의 도입이 고려될 수 있으며, 이는 궁극적으로 분권국가의 실현 및 전체 국민에 대한 일정한 수준의 공공행정서비스를 보장하는데 기여할 수 있다. 다만, 지방세의 비율을 높이는 경우 국가사무와 자치사무의 재편성, 사무수행 및 재정운영에 대한 책임성 강화 방안이 함께 검토되어야 하며, 수평적 재정조정제도를 도입함에 있어서는 무엇보다 일정한 기준과 요건들이 마련되어야 한다. 이를 위해 독일의 ｢재정조정법｣과 ｢재정조정기준법｣은 중요한 참고 대상이며, 보다 근본적인 해결을 위해서는 헌법 개정이 요구된다.

Das deutsche Finanzausgleichssystem teilt sich in bundesstaatlichen Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern und den Ländern untereinander sowie in kommunalen Finanzausgleich zwischen Ländern und Kommunen. Der bundesstaatliche Finanzausgleich, der bis 2019 angewendet wurde, war danach in vier Stufen. Beim primären vertikalen Finanzausgleich wurden die Steuerertragshoheiten zwischen Bund, Ländern und Kommunen verteilt. Eine Besonderheit lag bei den Gemeinschaftssteuern. Durch primären und sekundären horizontalen Finanzausgleich (Länderfinanzausgleich) wurden die Steuereinnahmen, die der Ländergesamtheit zugeflossen wurden, auf einzelne Länder oder zwischen den Ländern verteilt. Dadurch wurde der Unterschied der Finanzkraft zwischen den Ländern teilweise ausgeglichen. Der noch bestehende Unterschied der Finanzkraft zwischen den Ländern wurde durch den sekundären vertikalen Finanzausgleich(Bundesergänzungszuweisungen) weiter ausgeglichen. Durch die Änderung des Grundgesetzes, des Finanzausgleichsgesetzes und des Maßstäbegesetzes im Jahr 2017 werden aber der Umsatzsteuervorwegausgleich und der Länderfinanzausgleich jedoch ab 2020 abgeschafft. Stattdessen wird der neue Finanzkraftausgleich durchgeführt und die Rolle des Bundes im gesamten Finanzausgleichsverfahren gestärkt. Die Ausgestaltung des angemessenen Finanzausgleichssystems ist zurzeit in Südkorea ein wichtiges Thema, weil der Anteil der Kommunalsteuer an den gesamten Steuereinnahmen in der primären Verteilung der Ertragshoheit im Vergleich zu Staatssteuereinnahmen relativ niedrig ist und der Grad der Finanzkraft zwischen den Kommunen ebenfalls variiert. Die Erhöhung der Kommunalsteuereinnahmen kann zunächst getrennt aus der Einnahmen- und Ausgabensicht untersucht werden. Im Einnahmenaspekt lässt sich die Übertragung eines Teils der Staatssteuern auf die Kommunalsteuer und die Erweiterung der Gemeinschaftssteuern vorschlagen. Auf der Ausgabenseite können dagegen die Ausweitung der regionalen Zuteilungssteuern, die den Kommunen zur Verfügung stehen, und die dementsprechende Reduzierung der zweckgebundenen Staatszuschüsse berücksichtigt werden. Zum Ausgleich der unterschiedlichen Finanzkraft der Kommunen können außerdem die deutschen horizontalen Finanzausgleichssysteme in Betracht gezogen werden.