국회 법제사법위원회의 체계·자구 심사권에 대한 고찰

A review on the power to examine the system and wording of the bills of the legislative and judiciary committee

법사위가 체계·자구 심사권을 통하여, 소관 상임위 단계에서 검토되지 못한 체계와 자구의 문제를 수정하여 법안의 완성도에 긍정적인 기능을 주로 하였는가 아니면 긍정적인 기능보다는 법안의 처리를 지연시키는 부정적인 기능을 주로 수행하였는가가 체계·자구 심사제도에 관한 개선방안을 찾는데 있어서 중요한 참고사항이 되어야 하지 않을까 생각한다. 특히 법사위원장을 야당이 맡게 되는 일종의 상임위원장 배분 관행이 형성되면서 법사위의 체계·자구 심사권은 정부·여당의 법안통과를 저지하는 효과를 지니고 있다는 것이 정치적으로 문제점으로 지적되고 있다. 법사위의 체계·자구 심사권의 정치적 활용은 야당이 여당일 때 지적하던 문제이고 여당이 야당일 때에 묵인하던 문제이며, 야당이 여당이 되면 반대하고 여당이 야당이 되면 문제삼는 이슈이다. 따라서 어느 정당이 여당이던 혹은 야당이건 제도 자체의 관점에서 이 문제의 해결점을 찾을 필요가 있다. 법사위의 체계·자구 심사권을 통하여 법안을 저지함으로써 정치적인 목적을 달성하려고 하기 보다는, 제도 자체의 기능이 원활히 발휘될 수 있도록 체계·자구 심사제도가 활용되어야 한다. 자유민주주의 국가에서는 여당이 야당이 되고 야당이 여당이 되는 정권교체가 자연스러운 것이기에, 법사위의 체계·자구 심사권이 원래 취지에 적합하도록 행사하도록 하여야지 국회 입법기마다 이렇게 논란이 벌어지도록 상황을 방치하는 것은 바람직하지 않다. 그리고 그동안 법사위가 스스로 자제하여 체계·자구 심사권의 취지에 적합하게 법안심사를 하였다면 문제가 되지 않았으리라 본다. 그리고 “관련 규정을 정확히 해석한다면” 법사위체계·자구 심사권의 개폐에 대한 요구가 불필요할 수도 있을 것이다. 그러나 대개의 경우 입법과정의 교착이 발생하고 갈등과 대립이 격화되는 경우에는 물리력을 동원해서라도 법안처리를 저지하고자 했던 것이 그간의 국회운영의 현실이었음을 감안하면, 법사위의 체계·자구 심사권을 해석론에만 맡기고 법사위의 권한행사 자제를 기대하는 단계는 이미 지났다고 본다. 따라서 그간 지루하게 이어져온 논의를 반영하여 개선방안을 마련하는 것이 필요하다고 본다. 우선 법사위의 체계·자구 심사권을 폐지하느냐 아니면 개선하느냐와 관련해서는 체계·자구 심사제도 자체를 반대하는 의견은 찾아볼 수 없고 법사위가 이러한 권한을 지니는 것에 대한 문제 제기가 대부분이라고 볼 수 있다. 그리고 앞에서 여러 개선방안을 살펴본 바와 같이 법제사법위원회에서 법제위원회를 분리하는 방안이 공감을 얻고 있으며 이 방안이 타당하다고 본다. 그리고, 날로 증가하는 법안발의를 국회 스스로 검토할 수 있는 입법영향분석 기능을 법제 전담기구에 맡기는 방안이 타당하다고 본다. 다만 이러한 기능을 담당할 국회내 기구는 그간 입법영향분석제도를 연구하고 시범적으로 수행하고 있는 국회 입법조사처가 적절하다고 본다. 그리고 국회 예산정책처에 법안에 대한 경제적 영향에 대한 분석을 지금보다 확대하여 담당하게 하는 것도 좋다고 본다. 그러나 구체적인 실행방안이나 조직설계 등은 이곳에서 제안하는 것 보다는 국회 스스로의 여건과 의지를 반영하여 스스로 설계하는 것이 바람직하다고 본다. 국민과 학자들이 공감하고 제안하는 입법영향분석제도를 입법권 침해라고 주장하며 결국에는 관련 법안을 폐기하는 일이 매 입법기마다 지속적으로 발생하고 있는데, 제21대 국회에서는 체계·자구 심사제도의 개선방안으로 법사위에서 법제위원회가 분리되고 입법영향분석제도의 도입이 현실화되기를 기대한다.

The power to examine the structure and wording of the legislative bills of the Legislation and Judiciary Committee is very controversial not only politically but also legally. According to the National Assembly Act Article 37(Standing Committees and Matters within their Jurisdictions), the Legislation and Judiciary Committee has the power of the examination of the structure, form, and wording of each legislative bill for an Act or Regulation of the National Assembly. When a legislative bill has been examined or drafted by a committee, it shall be referred to the Legislation and Judiciary Committee for examination of the system and wording by the National Assembly Act Article 86(Examination of System and Wording). In such cases, the chairperson of the Legislation and Judiciary Committee may omit, in such examination, the explanation of the object of proposition by the proposer and a debate, after consulting with the executive secretary. And the Speaker may designate the examination period for an examination under specific circumstances under the paragraph of the National Assembly Act Article 86. When the Legislation and Judiciary Committee fails to complete without any justifiable grounds the examination under paragraph within 120 days from the date on which the legislative bill is referred to the committee, the chairperson of the competent committee for the legislative bill shall file a written request with the Speaker seeking that the relevant legislative bill be referred to the plenary session. The power to examine the structure and wording of the legislative bills of the Legislation and Judiciary Committee is not interpreted as a preliminary constitutionality test. If a preliminary constitutionality test in the legislative process in the National Assembly is needed, the National Assembly Act must be amended for the appropriate power. The function of the examination of the structure and wording of legislative bills should be separated from the Legislation and Judiciary Committee for the independent and professional examination of the bills. Furthermore it is necessary to introduce the regulatory impact assessment, including regulatory examinations and legislative examinations.