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KCI등재 학술저널

인권 보장의 첨병인 조례에 관한 입법적 평가

최근(2018~2020년) 제정된 광주광역시 조례를 중심으로

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조례는 지방의회가 헌법과 법률이 정한 절차에 따라 제정하는 지방자치단체의 자치법규이다. 인권은 헌법과 법률, 명령, 조례, 규칙과 같은 법규범에 근거하여 개인의 권리로서 보장받는다. 그런데 헌법을 정점으로 하는 법단계설에 토대를 둔 헌법의 우위는 효력상 우위일 뿐이지 적용상 우위는 아니다. 즉 인권 보장과 관련하여 최고법이 아니라 최하위의 법규범이 먼저 적용된다. 이러한 점에서 법단계 중 가장 아래에 놓인 조례와 규칙이 인권을 지키는 첨병이다. 그런데 조례 자체에 여러 문제점이 있어서 인권 보장에 철저하지 못하다. 최근에 제정된 광주광역시 조례를 살펴보면, 여러 가지 법리적 문제점이 있다. 먼저 조례는 상위법령에 어긋나서는 아니 된다. 그런데 상위법령에 어긋나는 조례가 있다. 그리고 인권을 침해하는 내용을 담은 조례도 있다. 또한, 지방자치법 제116조의2 제1항은 지방자치단체는 그 소관 사무 범위에서 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 심의회・위원회 등의 자문기관을 설치・운영할 수 있다고 규정한다. 그런데 법령이나 조례의 정함 없이 위원회를 규정하는 조례가 있다. 다음으로 조례가 규칙에 위임할 때는 구체적이고 개별적으로 하여야 한다. 그런데 관습적으로 구체적 범위를 정하지 않고 규칙에 위임하는 조례가 많다. 끝으로 규범적 내용 없는 조례, 실효성이 없는 내용을 담은 조례, 다른 법령에 따라 시행할 수 있는 내용을 담은 조례, 상위법령 내용을 그대로 반복하는 조례, 명확성원칙에 어긋나는 조례, 정확한 조문을 명시하지 않는 조례, 내용이 혼재한 조례도 찾을 수 있다. 이러한 법리적 문제점 이외에도 여러 문제점이 있다. 먼저 법령의 제・개정에 따른 조례 정비가 제대로 이루어지지 않아서 인용된 근거법령이 다르거나 상위법령과 내용이 다른 때가 잦다. 다음으로 조례는 규칙을 제외한 최하위법규범으로서 구체적인 내용을 담아야 하는데도 법령과 별반 다르지 않게 추상적인 내용을 담은 때를 쉽지 않게 찾을 수 있다. 특히 계획을 세우고 위원회 구성하는 데 치중하여 사실상 해당 내용을 담지 않은 조례가 많다. 그리고 비슷한 내용의 조례가 많아서 이를 기본 조례를 중심으로 통합할 필요가 있는 것도 보인다. 끝으로 개별 조례가 담고 있는 내용이 너무 적다. 특히 대상조례가 위임조례가 아닌 자치조례라는 점에서 이 문제는 심각하다. 법단계상 (규칙을 제외하고) 가장 아래에 위치한 조례의 법적 지위에 비추어 집행에 무리가 없도록 그리고 집행의 자의성을 제거할 수 있도록 개별 조례에 충분한 내용을 담아야 한다. 더하여 다른 법규범과 마찬가지로 조례에는 너무 어려운 한자어나 일본어투 혹은 번역어투의 용어나 표현이 자주 사용되고 맞춤법에 맞지 않는 부분도 많다.

Satzungen sind Selbstverwaltungsrechte lokaler Regierungen, die von lokalen Räten in Übereinstimmung mit der Verfassung und den gesetzlich festgelegten Verfahren festgelegt wurden. Menschenrechte werden als individuelle Rechte garantiert, die auf der Verfassung und den gesetzlichen Normen wie Gesetzen, Rechtsverordnungen, Satuzngen und Regeln beruhen. Das Vorrang der Verfassung auf der Grundlage der Rechtsstufe mit der Verfassung als Höhepunkt ist jedoch effektiv ein wirksamer Vorrang, kein Anwendungsvorrang. Mit anderen Worten, in Bezug auf den Schutz der Menschenrechte werden zuerst die niedrigsten Rechtsnormen angewendet, nicht die höchste Rechtsnorm. In dieser Hinsicht sind Satzung, die niedrigste der Rechtsstufe, und die Regeln der Pionier des Menschenrechtsschutzes. Satzung selbst hat jedoch mehrere Probleme, so dass die Menschenrechte nicht vollständig garantiert werden. Mit Blick auf die kürzlich gegründete Satzung der Metropole Gwangju gibt es verschiedene rechtliche Probleme. Erstens darf Satzung nicht gegen höhere Rechtnormen verstoßen. Es gibt jedoch Satzung, was gegen die obere Rechtnorm verstößt. Es gibt auch Satzung, die Inhalte enthält, die die Menschenrechte verletzen. Darüber hinaus sieht Art. 116-2 Abs. 1 des Kommunalgesetzes vor, dass Kommunalverwaltungen im Rahmen ihrer Zuständigkeit Beratungsstellen wie Räte und Ausschüsse einrichten und betreiben dürfen, wie dies durch Gesetze und Rechtsverordnungen oder Satzungen vorgeschrieben ist. Es gibt jedoch eine Satzung, die ein Komitee ohne Mandat der Gesetze und Rechtsverordnungen oder Satzungen vorschreibt. Wenn Satzung an die Regel delegiert, muss sie spezifisch und individuell sein. Es gibt jedoch viele Sätze, die üblicherweise an die Regeln delegieren, ohne einen bestimmten Bereich anzugeben. Schließlich Satzung ohne normativen Inhalt, Satzung mit unwirksamem Inhalt, Satzung mit Inhalt, der gemäß anderen Gesetzen und Vorschriften durchgesetzt werden kann, Satzung, der den Inhalt höherer Gesetze wiederholt, Satzung, der gegen den Grundsatz der Klarheit verstößt und keine genauen Bestimmungen festlegt Satzung, Satzung mit gemischtem Inhalt kann ebenfalls gefunden werden.

Ⅰ. 머리말: 인권을 지키는 첨병인 조례

Ⅱ. 지방자치의 의의

Ⅲ. 조례의 의의와 법적 지위

Ⅳ. 법령의 위임 필요성

Ⅴ. 조례와 규칙의 관계

Ⅵ. 규정 내용상 문제점

Ⅶ. 맺음말: 인권 보장에 철저하지 못한 조례

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