효과적인 도시 거버넌스 모색

인도 서벵골 사례를 중심으로

과거 영국의 식민지배는 인도의 지방정부에도 많은 영향을 끼쳤다. 지난 1930년대까지 지방조직은 능률성차원에서 다루어졌다. 그러나 인도가 1947년에 영국의 식민지배로부터 독립하면서 지방정부의 정책에서도 시민의 참여를 중심하는 패러다임적 변화가 일어났다. 서벵골(West Bengal)은 인도 동북부에 있는 주로서 주도는 콜카타(구 캘커타)이며, 동쪽으로 방글라데시와 국경을 접하고 있다. 콜카타의 역사는 영국 동(東)인도 회사와 밀접한 관련이 있다. 콜카타는 1772 영국령 인도의 수도가 되었고 19세기 인도독립운동의 진원지이기도 하다. 인도가 영국 동인도회사에 의해서 식민지화되는 동안 수도였고, 영국 본국의 직할식민지가 된 후에도 뉴델리 건설(1912) 때까지 수도로 있었던 곳이다. 그런 정치적인 영향과 반작용으로 콜카타는 사회개혁운동과 민족적 혁명운동의 중심지가 되어 많은 민족운동지도자와 진보적인 혁명가를 배출하였다. 콜카타는 대상공업도시이지만 빈곤층 시민 수가 많고, 방글라데시 등지의 난민유입 등으로 사회가 어려워지면서 해결책과 행정수요 등이 폭주하고 있다. 이러다 보니 서벵골의 주도인 콜카타는 다른 도시와는 달리 새로운 도시 거버넌스의 변화를 초래한 것이다. 콜카타는 영국식민통치지 어디에서도 보기 힘든 혼합형 도시 거버넌스 형태인 캐비넷형 도시 거버넌스를 적용한 최초의 도시로 알려져 있다. 시의원으로 뽑힌 시의원 중에서 뽑힌 대표들이 시장, 부시장과 함께 시정을 이끌어가는 집단 체제이므로 시장과 의회로 구성된 일반 지방정부체제와는 다른 복합형이라고 할 수 있는 Mayor-in Council(MIC)는 기존의 시장과 의회모델의 변형된 형태라 할 수 있다. 이는 시장, 부시장 그리고 시의원들 중에서 선출된 12명의 시의원대표 등 14명으로 캐비넷이 구성되며, 이들은 각각 자신들의 업무영역을 나누어 분담하여 이끌어가는 체제이다. 이 글에서는 인도 서벵골이 경험한 새로운 도시 거버넌스와 그 정치행정체제의 배경과 제도적 기능 등을 살펴보면서 교훈을 찾아보기로 한다. 새로운 제도가 이전의 모델보다 효과적으로 보이지만, 그 성패는 시장을 비롯한 시정지도자들의 비전과 정신 그리고 리더십에 달려있다 하겠다. 동시에 정치적 지향점이 다르더라도 고위지도자와 하부조직간의 정규적인 상호작용과 원활한 소통 등이 있어야 가능할 것이다.

India had a long colonial rule which shaped its local government. Till the 1930s, local bodies were viewed from the standpoint of efficiency. India’s independence in 1947 brought a paradigmatic shift in the policy of local government with the participation of the citizens as the basic premise. West Bengal is a constituent unit of the Union of India and its capital city is called Kolkata (Calcutta) which was the first capital of the colonial rulers. It has a long tradition of radical and independence movements. It is characterized by a high degree of politicization. Kolkata was the first city in India to introduce a mixed cabinet form of city governance such as the Mayor-in-Council (MIC) system. Accordingly, an attempt has been made to trace the background of this new politico-administrative structure, to assess the functioning of the system and to draw lessons from it for developing countries with similar historical and political situations interested in introducing this MIC model of city governance and for other states of the Union of India. The study shows that while this institutional arrangement is better than the previous commissioner model, the success of it depends largely on the vision of the holder of the office of the Mayor, his/her team spirit and leadership. A well-knit party system with effective and strong command structures down the line is a basic pre-condition. Bureaucracy as a permanent executive has to be allowed to play its legal role effectively without fear or favour and should not be used to settle factional political scores. There should be regular interaction between the higher level government and the local body despite political differences and legislation should provide such scope.