한반도 ‘주변 4국’의 대외정책 결정과정 및 조직 연구

A Study on the Foreign Policy Decision Process and Organization of the Four Surrounding Countries on the Korean Peninsula

한반도를 둘러싸고 있는 미국, 중국, 러시아, 일본 등 주변 4국은 영토나 인구규모, 군사력, 국민소득(GNP) 등 여러 가지 측면에서 강대국 이라 부를 수 있을 만큼 전세계에서 막강한 영향력을 행사하고 있는 국가이다. 특히 이들 4국은 이 지구상에서 유일한 분단국 이라 할 수 있는 남북한의 분단과 대립, 그리고 앞으로 있게 될 평화통일의 그날에까지 직간접적인 영향력을 미칠 수 있는 매우 중요한 국가이다. 이들 국가들은 모두가 정권수립 이래 핵과 중장거리 미사일 개발을 지속하고 있는 북한과 대치하고 있는 우리나라에 대한 정책을 자국 외교정책의 주요 우선순위에 두고 있다. 그렇기 때문에 이들 4국의 대외정책, 그 중에서도 이들 국가가 수립하여 추진하고 있는 대한반도정책의 변화추이는 한반도의 평화정착은 물론이고 남북한관계 개선에 매우 중요한 변수로 작용하고 있다. 바로 이런 측면에서 볼 때, 막강한 국력을 지닌 이들 4국의 대외정책은 물론이고 이 정책이 결정되는 구조나 과정은 우리의 큰 관심사이자 주된 관심의 영역이 될 수밖에 없다. 이들 4국의 대외정책결정과정과 조직은 각국의 체제에 따라 다르며, 동일한 체제를 가지고 있는 국가의 경우에도 각국의 정치체제나 국민성 등 내부정황에 따라 상이하가 때문에 우리로서는 항시 그 추이를 주시하는 가운데 예측가능한 정책대안을 마련할 필요가 있다. 이른바 해양세력 으로 우리나라와 오랜 동맹관계를 유지해 오고 있는 미국과 일본의 경우 민주주의체제국기이나, 전통적 대륙세력 으로 북한과 밀접한 군사외교관계를 유지해 오고 있는 중국과 러시아의 경우는 권위주의체제국가이기 때문에 이들 국가를 대상으로 하는 우리의 대외정책 역시 정황변화에 따라 변화할 수밖에 없다. 왜냐하면 근시안적 사고와 목전의 국익추구에만 치중하여 이들 4국과의 외교관계를 추진한다면, 잘못된 외교적 판단으로 막대한 역작용과 후과를 초래할 수 있기 때문이다. 대통령중심제국가인 미국의 경우 대통령은 정권의 교체여부에 별다른 영향을 받지 않고 적어도 대외정책의 결정과정에서 실질적으로 최종결정을 하는 행위자이다. 즉 의회가 대외정책의 결정과정에서 청문회, 결의안, 법안 등을 통해 수렴한 결과를 대통령이 고려요소로 감안하는 가운데 이른바 씽크탱크 의 보고서와 토론, 자문결과 등을 종합하여 대통령이 최종적으로 결정하는 시스템을 유지하고 있다. 또한 국가안전보장회의(NSC)와 부통령, 국무부, 국방부, 정보기관, 대외경제관련 부처 등의 의견도 대통령의 대외정책결정과정에 적지 않은 기능을 하고 있다. 이밖에도 각종 이익집단과 언론, 방송, 여론 등도 대통령의 대외정책 결정과정에 직간접적인 영향을 미치고 있다. 특히 대한반도정책의 경우 국무부 산하의 동아시아·태평양국에서 관장하고 있으며, 이외에도 의회내 의회조사국과 각급 전문가그룹, 씽크 탱크, 매스미디어를 통한 여론의 동향 등도 이 과정에서 적지 않은 영향을 미치고 있다. 당-국가체제인 중국의 경우, 대외정책은 당중앙 외사공작위원회, 외교부, 당 대외연락부, 국가안전부, 인민해방군 참모부 등에서 올라온 외교사안을 정치국 상무위원회가 승인하여 국가주석이 최종적으로 확정한다. 이 과정에서 통일전선공작부, 중국사회과학원 등의 검토의견이 감안되며. 중앙당교와 국무원 발전연구중심 등 씽크 탱크에서도 해당정책에 대한 자문을 한다. 대한반도정책의 경우 다른 외교사안과 거의 마찬가지이지만, 대외연락부가 가장 큰 영향력을 발휘하고 있으며, 중앙당교 산하 연구기관인 조선반도평화연구중심의 개혁개방논단 이 집중적으로 검토하고 있다. 자민당과 민주당 등 이른바 양당구도 가 형성되어 있는 일본의 경우 대외정책은 주무부처인 외무성이 중심적 역할을 하고 있는데, 이곳에서는 집권당인 자민당을 비롯하여 일본경제단체연합회 와 일본회의국회의원간담회 등과 같은 유관단체와 언론기관, 여론 등의 의견이 수렴되고 있다. 대한반도정책의 경우 외무성 아시아대양주국의 북동아시아 제1과와 제2과가 주무부서인데, 이곳에서도 각급 언론과 방송 및 인터넷 매체와 시민단체를 통한 여론을 수렴하여 관련정책을 결정하여 내각수상이 최종결정토록 하고 있다. 초집권적 권위주의체제하에서 푸틴 이 절대적 권력을 행사하고 있는 러시아에서의 대외정책 결정은 푸틴과 그의 측근으로 이루어진 이너 서클 이 막강한 영향력을 행사하고 있다. 이 과정에서 대통령 행정실의 외교안보담당 보좌관과 대통령외교정책부와 국가안보회의, 연방관구 전권대표를 비롯하여 총리와 외무부, 국방부, 정부기관 등이 여론의 동향을 감안하여 해당정책에 대한 검토의견을 상신한다. 대한반도정책의 경우 대통령행정실과 안보회의를 비롯하여 외교부 아주1국과 국방부 등에서 결정한다.

The four neighboring countries, including the United States, China, Russia, and Japan, which surround the Korean peninsula are countries that are exerting powerful influence in the world enough to be called superpowers in various aspects such as territory, population size, military power, and national income. In particular, these four countries are very important countries that can exert direct or indirect influence until the day of the future peaceful unification of the South and North Korea, which is the only divided country in the world. All of these countries have prioritized their foreign policy facing North Korea, which has continued to develop nuclear and long-range missiles since the establishment of North Korea regime. For this reason, the foreign policy of these four countries, especially the trend of changes in policies on the Korean peninsula established and promoted by these countries, is acting as a very important variable not only for the establishment of peace on the Korean peninsula, but also for the improvement of inter-Korean relations. Among the characteristics of the foreign policy decision process of the four countries, South Korea is directly or indirectly influenced by the tensions between the US and China, which are positioned as so-called G2 countries . The foreign policy decision process of the four neighboring countries and the study of related organizations are essential for the improvement of South Korea s national interest and diplomatic influence, as well as for the establishment of peace on the Korean Peninsula and improvement of inter-Korean relations. Therefore, we must continue to analyze and evaluate the trend, and strive to prepare countermeasures.