개성공업지구 중단의 적법요건 및 재개방안 모색

A Study on the Legal Requirements for the Suspension of the Kaesong Industrial Complex and the Seek for Reopening Measures

최근 한반도는 국내외 정세의 영향으로 요동치고 있다. 지난해 남북 통신선을 끊고 개성공업지구에 소재한 남북공동연락사무소를 폭파했던 북한은 통신선을 복원했다가 한미연합훈련을 문제 삼아 다시 차단했다. 개성공업지구가 중단되지 않고 유지되었다면 연락사무소는 폭파되지 않았고 통신선도 차단되지 않았을 것이다. 개성공업지구는 한반도의 긴장을 완화하고 평화경제를 실현하던 남북경제협력의 상징이었다. 개성공업지구가 중단된지 5년이 지났다. 중단 당시 언론 기사 및 정부의 발표는 “고도의 정치적 결단에 의한 행정조치”라고 했다. 하지만 중단에 대한 행정조치는 헌법이나 남북관계발전법, 남북교류협력법 등 그 어떤 법률에서도 직접적인 근거규정을 찾을 수 없었다. 남북경제협력사업에서 개성공업지구가 차별화된 이유는 남북 간 법·제도적 장치가 마련된 상태에서 운영되었기 때문이다. 지난 2013년 개성공업지구 잠정 중단에 대해, 당시 남북 간 체결한 ‘개성공업지구 정상화 합의서’는 ‘남북관계의 경색’과 같은 정치적 변수와 관계없이 개성공업지구의 운영을 제도적으로 보장하는 성격을 갖고 있었다. 박근혜 정부의 대북정책은 ‘한반도 신뢰프로세스’였다. 신뢰 프로세스는 남북관계를 발전시키고, 작은 통일에서 큰 통일을 이룩하자는 실질적 통일 준비를 위한 목표였다. 신뢰프로세스 구축을 위해 ‘통일준비위원회’를 출범시켜 각계 전문가들이 활발하게 활동할 수 있도록 하였다. 박근혜 정부의 이러한 대북정책 목표와 통일준비위원회의 활동에도 불구하고 취해진 중단 조치로 정부를 믿었던 입주기업들은 큰 피해를 입었다. 한편 중단 조치에 대하여 안타깝게 생각하는 뜻 있는 정치인 및 법률 전문가들은 피해를 입은 입주기업을 구제하기 위해 국가 배상 및 손실보상, 헌법소원 심판, 특별법 제정 등을 위해 노력을 아끼지 않았다. 이러한 관심과 도움을 바탕으로, 입주기업들은 중단 조치가 적법절차 원칙 위반 및 재산권 침해로 위헌임을 확인해 달라는 ‘개성공업지구 전면중단 조치 위헌확인’ 헌법소원심판을 청구했다. 정부에서 중단 조치를 할 때 ‘헌법과 법률에 근거하여 헌법과 법률이 정한 절차를 지켰는지’와 ‘중단 조치에 따라 침해를 당한 입주기업들의 재산권을 정당하게 보상하였는지’에 대한 헌법재판소의 판단을 구하고자 했다. 헌법소원심판 청구 이후, 입주기업들은 헌법재판소에 본안 심리에 대한 인용 결정을 끊임없이 촉구했다. 헌법재판소에서 이 사건 심판회부 결정을 하고도 본안심리를 개시조차 하지 못하는 데는 분명 법적 한계가 있었을 것이다. 입주기업들은 개성공업지구의 재개를 위해 많은 노력을 했지만 뜻을 이루지 못했다. 헌법재판소의 인용결정은 입주기업들의 명예를 회복하고 개성공업지구 재개를 위해 필요한 절차다.

Lately, the situation on the Korean Peninsula has been fluctuating under the influence of domestic and foreign circumstances. North Korea, which interrupted inter-Korean communication lines last year and exploded the inter-Korean liaison office in the Kaesong Industrial Zone, has recently restored the communication lines and blocked them again while problematizing the South Korea-U.S. joint exercise . Had the Kaesong Industrial Zone been maintained uninterrupted, the liaison office would not have been blown up and the communication lines would not have been cut off. The Kaesong Industrial Zone was a symbol of inter-Korean economic cooperation that played a role at easing tensions on the Korean Peninsula by accomplishing a peaceful economy. Five years have passed since the Kaesong Industrial Zone was suspended. At the time of the shutdown, media articles and government announcements stated “administrative measures based on highly political decisions.” However, no direct basis for the suspension was found neither in the Constitution, nor the Inter-Korean Relations Development Act, or the Inter-Korean Exchange and Cooperation Act. The reason why the Kaesong Industrial Zone was differentiated in the inter-Korean economic cooperation project is that it was operated with the legal and institutional arrangements between the two Koreas in place. Regarding the temporary suspension of the Kaesong Industrial Zone in 2013, the Agreement on the Normalization of the Kaesong Industrial Zone signed between the two Koreas at that time has the character of institutionally guaranteeing the operation of the Kaesong Industrial Zone regardless of political variables such as shrinkage of inter-Korean relations, for instance. The Park Geun-hye administration s North Korea policy consisted of a trust process on the Korean Peninsula. The trust process was aimed at developing inter-Korean relations and preparing for actual unification, from small unification to big unification. The ‘Unification Preparatory Committee’ was launched to build a trusting process so that experts from all areas could contribute actively . Meanwhile, despite the Park Geun-hye administration s North Korea policy goals and the activities of the Unification Preparatory Committee, the cessation measures were taken, and the companies that believed in the government have suffered great damage. Compromised members of the National Assembly and legal experts who felt sorrowful for the suspension did not spare their efforts to compensate the damaged tenant companies that invested in Kaesong, for national compensation and loss compensation, to adjudicate constitutional complaints and to enact special laws. Based on this interest and help, the tenant companies filed a constitutional complaint for “confirmation of the unconstitutionality of the total suspension of the Kaesong Industrial Zone” to confirm that the suspension was unconstitutional due to violation of the principle of due process and infringement of property rights. When the government suspends measures, the Constitutional Court is the entity that decides whether it has duly followed the procedures stipulated by the Constitution and laws based on the Constitution and laws and whether the property rights of tenant companies that have been infringed due to the suspension measures have been properly compensated . After filing a constitutional complaint, tenant companies constantly urged the Constitutional Court to make a decision to cite the trial on the merits. There must have been a legal limit to the fact that the Constitutional Court could not even start a trial on the merits even after making a decision to refer the case to a trial. Tenant companies made enormous efforts to reopen the Kaesong Industrial Zone, but to no avail. The Constitutional Court s decision to cite is a necessary procedure for restoring the honor of tenant companies and reopening the Kaesong Industrial Zone.