국가와 지방자치단체 간 협력수단으로서의 사전협의제도

Preliminary consultation system as a means of cooperation between the state and local governments: Focusing on the newly establishing or altering social security system

우리나라에서 지방자치제도가 본격적으로 시행된 지 30여년이 지난 현재, 지방자치법 전부개정과 더불어 국가와 지방자치단체 간의 관계에는 많은 변화가 있었다. 행정이 복잡·다양해지면서 행정주체 상호간의 협력 필요성이 증가하고 있으며, 실제 다양한 협력의 방법이 제도로 구체화되고 있는 추세이다. 국가와 지방자치단체 간 사전협의제도 또한 양자간 협력제도의 한 유형에 속한다. 개별법상 국가와 지방자치단체 간의 사전협의제도는 국정 및 지방행정의 운영과정에서 국가의 지방자치단체에 대한 통제장치로 작용하는 한편 지방행정에 대한 국가와 지방자치단체 간의 협력과 조정을 가능하게 하고 지방자치단체의 의사를 국정에 반영하여 자치권 침해를 방지하는 역할을 동시에 수행하게 된다. 개별법상의 다양한 사전협의제도 중 이 글에서는 ｢사회보장기본법｣에서 중앙행정기관의 장과 지방자치단체의 장이 사회보장제도를 신설·변경하는 경우 보건복지부 장관과 협의하도록 한 ‘신설·변경 협의제도’를 중심으로 살펴보았다. 사회보장제도의 신설·변경 협의제도는 2012년 ｢사회보장기본법｣의 전부개정으로 도입되어, 2013년에 처음 시행된 이래 지금까지 지속적으로 변화하고 있는 제도이다. 이 제도를 통해 사전에 사회보장제도의 신설·변경에 필요한 제반사항들을 검토할 수 있다는 장점에도 불구하고, 시행하고자 하는 사업들의 사전통제수단이 된다는 점에서 지방자치단체의 자치권을 침해할 수 있다는 우려가 제기되어 왔다. 특히, 주민의 공공복리 증진을 목적으로 하는 복지사무의 신설은 대표적인 자치사무이기 때문에 신설·변경 협의의 대상이 대부분 중앙행정기관이 아닌 지방자치단체라는 점은 이 제도가 단순히 국가의 지도·감독수단으로 설계되는 것이 아닌, ｢지방자치법｣과 그 제반 원리를 고려한 제도로 설계되는 것이 필요하나, 다음의 측면에서 이에 대한 반영이 미흡한 것으로 판단된다. 첫째, 협의대상 및 협의기준의 문제점이 있는 것으로 판단된다. 협의대상에 있어서는 사무의 성격 및 사무의 귀속주체를 고려한 선정이 이루어지지 못하고 있다. 현행 협의대상은 지방자치단체의 사회보장 신설·변경에 대한 전반을 대상으로 하고 있으며, 일부 제외대상을 정하고 있지만 이러한 제외대상이 사무의 성격 및 사무의 귀속주체를 충분히 고려하여 결정되었다기 보다는 협의제도의 효율성 및 중복협의의 방지를 위한 것으로 보인다. 협의기준에 있어서도 국가 중심의 협의기준을 개선하는 것이 필요하다. 제도 신설에 앞서 기존에 존재하고 있는 사회보장제도와의 관련성을 검토하기 때문에 신설·변경하려는 제도와 기존 제도와의 유사·중복성 여부를 검토하는데, 이러한 기준으로 판단할 경우 기존에 시행되고 있는 국가 차원에서 결정한 사회보장제도가 우선시되는 측면이 있으며, 지방의 특색에 맞는 사회보장제도는 유사·중복성을 이유로 폐지되거나 국가 차원의 사회보장제도에 보충적인 역할만을 수행할 수밖에 없다. 따라서 협의 제외대상을 확대하여 지방자치단체의 자치사무이거나, 지방자치단체의 재원부담 비율이 국가의 재원부담 비율보다 높은 사무의 경우는 협의대상에서 제외하거나, 협의대상에 포함하되 구속력이 없음을 명확하게 규정하는 것이 필요하다. 둘째, 협의 불성립시, 강제수단을 두고 있는 것 또한 문제점으로 지적할 수 있다. ｢사회보장기본법｣상의 협의·조정 결과에 따르지 않는 경우 이를 지방자치단체가 법령을 위반하여 지나치게 많은 경비를 지출하였거나 수입 확보를 위한 징수를 게을리한 경우의 하나로 보아 지방교부세를 감액할 수 있도록 하였는데, 사무의 귀속주체 및 재원의 분담여부 등을 종합적으로 고려하여 협의 결과 수용 여부에 따른 지도·감독 수단을 차등적으로 적용하는 것이 타당한 것으로 생각된다. 셋째, 조정기구의 구성에 있어서도 지방자치단체의 이해관계를 충분히 반영할 수 있는 구성으로 보기 어려운 것으로 판단된다. 사회보장위원회는 중앙행정기관의 장이 절반의 비율을 차지하고 나머지는 민간위원으로 구성되는데, 사회보장위원회가 국가와 지방자치단체의 대립이 있을 수 있는 ‘국가와 지방자치단체의 역할 및 비용 분담’ 및 ‘사회보장제도 신설·변경에 관한 조정’ 등의 사항을 심의하여야 함에도 불구하고, 위원회의 구성은 중앙행정기관의 장 위주로 구성된다. 지방자치단체에 영향을 미치는 중요정책이나 결정을 심의하는 기구의 경우 지방자치단체를 대표하는 위원이 상당수 포함되는 것이 타당함에도 불구하고, 현행 사회보장위원회의 구성은 그러한 측면을 충분히 고려하지 않은 것으로 판단된다. 그동안 행정권한의 행사과정에서 다양한 이해집단의 의견수렴, 이해관계의 조정에 대하여는 중요성이 강

Third, the composition of the coordination body is considered difficult to see as a composition that can fully reflect the interests of local governments. The Social Security Commission consists of the head of the central administrative agency and the rest of the members of the private sector, although the Social Security Commission should deliberate on the role and cost sharing of the state and local governments, and the coordination on the creation and change of the central administrative agency. Although it is reasonable for the organization to deliberate on important policies or decisions affecting local governments to include a large number of members representing local governments, it is believed that the current social security committee did not fully consider those aspects. Although the importance of collecting opinions and coordinating interests of various interest groups has been emphasized in the process of exercising administrative authority, consultations among administrative agencies have been considered relatively negligent in the process of exercising administrative authority. Therefore, an in-depth review of the legal issues of administrative interaction with the relevant central administrative agencies in the process of exercising power will further clarify the scope and limitations of local governments’ autonomy, contributing to smoother mutual cooperation.