주민자치 법제화에 관한 연구

A study for Legislating the Residents Autonomy Law

우리나라 주민자치는 1998년 김대중 정부 때 주민자치센터를 설치하고 주민자치위원회를 구성ㆍ운영하면서 본격적으로 시작되었고, 2013년부터는 주민자치회 시범사업을 실시하고 있다. 하지만 주민자치의 본질에 대한 깊은 성찰 없이 행정관료제의 필요에 따라 일본의 제도를 섣부르게 벤치마킹하여 주민자치를 도입한 탓에 무늬만 주민자치라는 비판을 받고 있다. 이러한 문제점을 개선하기 위해 올해 들어 7개 주민자치법안(김두관 안, 김영배 안, 김철민 안, 박완수 안. 이명수 안, 이해식 안, 한병도 안)이 국회에 발의되었다. 하지만 각 법안마다 그 내용이 각양각색인 탓에 7개 법안을 통합한 하나의 법률안을 마련할 수 있는지가 의문이다. 한편 전국적 차원에서 주민자치 법제화를 위한 주민운동조직의 필요성이 제기되어 올해 5월경 시민단체인 ‘주민자치법제화전국네트워크’가 출범했는데 이 단체는 주민 공론화를 통한 통합 주민자치법안 마련을 목표로 하여 주민자치 법제화 관련 핵심 쟁점을 12개로 정리했다. 12개 핵심 쟁점은 주민자치 법제화와 관련된 주요 쟁점들을 거의 망라한 것으로 향후 주민자치법 제정에 유익한 참고 자료가 될 것으로 보인다. 이에 본 연구에서는 우선 주민자치의 개념 유래를 살펴보고, 주민자치의 본질인 자유 개념의 핵심이 ‘자기입법’임을 밝힌 다음, 주민자치를 ‘일정한 지역의 주민들이 스스로 만든 법에 따라 지역단체인 주민자치기구를 구성하여 그 지역의 사무를 자율적으로 결정ㆍ처리하는 것’이라고 정의했다. 주민자치에 대한 이러한 정의를 바탕으로 우리나라 주민자치 모습을 비판적으로 들여다보고, 국회에 발의된 7개 주민자치법안 중 6개 법안을 핵심 쟁점 12개에 비추어 비교ㆍ분석하면서 필자 나름의 대안을 다음과 같이 제시했다. ① 주민자치의 본질과 헌법상의 평등원칙에 비춰볼 때 누구나 주민자치회에 자유롭고 평등하게 참여할 수 있어야 하므로 읍ㆍ면ㆍ동 주민 모두를 주민자치회의 회원으로 한다. ② 주민자치회는 보충성의 원리에 입각하여 주민 생활과 밀접한 관련이 있는 사무에 대해 자치권을 갖는다. ③ 주민자치회에 법인격을 부여하되 헌법상 지방자치단체와는 별개의 특수한 공법인으로 한다. ④ 주민자치회는 일률실시 방안이 아니라 미국의 Home Rule처럼 주민투표 등의 절차를 거치는 주민 선택 방안으로 구성한다. ⑤ 주민자치회는 그 기관으로 해당 읍ㆍ면ㆍ동 주민 전부가 참여하는 주민총회와 주민자치위원으로 구성되는 운영위원회, 사무국 등을 둔다. ⑥ 주민자치회의 위원은 자유롭고 평등한 참여의 보장을 위해 원칙적으로 추첨으로 선정한다. ⑦ 주민자치회의 재정 확보를 위해 마을기금을 조성ㆍ운용한다. 이때 마을기금은 주민 전체가 총유에 준하는 형태로 공동소유하고 자율적으로 관리하는 형태로 조성되며 국가 및 지방자치단체의 출연금이 그 주된 재원이 된다. ⑦-1 주민자치회의 국ㆍ공유재산 활용 특례조항을 둔다. ⑧ 주민자치회가 지방자치 제도의 한 구성 요소로 인정받는 동시에 주민자치회 본연의 유연성과 자율성을 확보하기 위해 주민자치법은 지방자치법에 근거를 두는 동시에 독립한 개별법으로 제정한다. ⑨ 주민자치회의 회장은 민주적 정당성의 확보를 위해 주민이 직접 선출한다. ⑩ 회비납부의무를 부과할 경우 자칫 회비가 주민자치회의 진입장벽으로 작동할 가능성이 있으므로 주민자치회는 회원에게 회비납부의무를 부과하지 않는다. ⑪국가 및 지자체의 행정적ㆍ재정적 지원을 기속사항으로 하고 주민자치회 협의체가 전문지원기관 역할을 담당한다. ⑫주민자치법이 시행되면 시범주민자치회나 주민자치위원회는 일정한 기간 경과 후 폐지한다.

Residents autonomy in Korea started in 1998 when the Kim Dae-jung government established residents autonomy centers and formed residents autonomy committees. And since 2013, residents associations have been piloted. However, it is a pseudo residents autonomy, with neither residents nor autonomy. To solve this problem, six Residents Autonomy Bills were submitted to the National Assembly this year. However, since each bill has different contents, it is questionable whether it is possible to come up with a single bill that integrates the six bills. Meanwhile, the National Network for Legislating the Residents Autonomy Laws, was launched. With the goal of preparing an integrated Residents Autonomy bill through public debate, This civic group has extracted 12 issues related to resident autonomy legislation. The 12 core issues almost cover major issues related to the enactment of the Residents Autonomy Act, and it is expected to serve as a useful reference for enacting the Residents Autonomy Act in the future. Therefore, First, I examine the origin of the concept of residents autonomy and argue that the core of the concept of freedom, which is the essence of resident autonomy, is self-legislation . Second, resident autonomy is defined as “Residents of a certain area form a self-governing body, a local organization, in accordance with a law made by themselves, and autonomously decide and handle the affairs of the area”. Third, based on this definition of residents autonomy, I critically examine the state of residents autonomy in Korea. Fourth, I present my own alternatives by comparing and analyzing the six resident autonomy bills proposed to the National Assembly in light of 12 core issues. My alternatives to the 12 core issues are presented as follows. ① All residents of Eup, Myeon, and Dong shall be members of the residents associations. ② Residents associations have autonomy over residents daily affairs. ③ Residents associations shall be public corporations in a different form from local governments. ④ Residents associations are composed of a resident selection method that goes through procedures such as a referendum. ⑤ The organizations of the residents associations are composed of the general residents assembly, the executive committee, and the secretariat. ⑥ In principle, councilors of the residents associations are selected by lot. ⑦ Establish Town funds jointly owned and managed by residents ⑦-1 Residents associations may use national and public property. ⑧ The Resident Autonomy Act is separately enacted based on the Local Autonomy Act. ⑨ The president of residents association is directly elected by the residents. ⑩ Residents associations do not impose on its members the obligation to pay dues. ⑪ The state and local governments should provide administrative and financial support to the residents associations. ⑫ When the Residents Autonomy Act is enforced, pilot residents associations or residents autonomous committees will be abolished after a certain period of time has elapsed.