대도시 및 특례시의 발전을 위한 공법적 과제

Public law tasks for the development of large cities and special cities: Focused on Changwon Special City

지방자치를 실시한 지 30년이 되어가고 있고, 국가는 지방자치법과 지방분권법에서 인구 50만 이상 대도시와 인구 100만 이상 대도시에 대한 행정적·재정적 특례를 두어 차등적 자치분권을 구현하고 있다. 최근 전부 개정된 지방자치법에서는 인구 100만인 대도시에 대하여 특례시라는 명칭을 사용할 수 있도록 하고 있을 뿐 특례시에 대한 법적성격과 권한 등에 대하여는 아무런 규정을 두고 있지 않다. 지방자치법상 대도시에 관한 기준을 인구, 면적뿐만 아니라 행정수요, 국가균형발전, 지방소멸위기 등을 고려하여 대도시와 특례시에 관한 제도개선이 요구되고 있다. 특히, 지방자치법은 특례시 명칭사용을 부여하면서도 종래의 인구 50만이상 또는 100만이상 대도시의 행정적·재정적 특례만 인정하고, 특례시에 상응하는 자치권한과 사무이양, 재원배분을 마련하지 아니하고 단지 행정적·재정적 특례를 부여하지 않는 것은 무늬만 있는 특례시라고 할 수 밖에 없다. 행정체제통합으로 인구 100만 이상인 창원특례시를 수도권에 있는 수원시, 고양시, 용인시와 같은 특례시로 권한을 부여하지 보다는 국가균형발전과 지방소멸위기 등을 고려하여 광역지방자치단체의 수준에 해당하는 자치권을 부여할 필요가 있다. 50만이상 대도시와 특례시는 기초지방자치단체로서 대도시 또는 특례시에 부합하는 법적지위와 권한을 부여하고, 행정체제통합으로 인한 인구 100만인 대도시인 창원특례시는 직통시로서 광역지방자치단체로 법적 지위와 권한을 부여할 것인지도 문제가 대두되고 있다. 따라서 지방자치법상 대도시와 특례시의 의의와 현황, 대도시 및 특례시에 대한 법체계를 검토한 후 일본의 지방자치법상 대도시 법제도를 비교·검토하여 우리나라의 대도시 및 특례시 발전을 위한 시사점을 제시한다. 또한 실질적 자치분권의 구현을 위한 대도시와 특례시의 법적 지위 보장, 대도시와 특례시의 특수성에 따른 차등적 자치권한 부여, 대도시와 특례시 사무 배분기준 명확화, 주민자치강화, 자주재정확보에서의 공법적 과제를 검토하여 그 개선방안을 제시한다. 첫째, 인구 50만 이상의 대도시는 기초자치단체로서 현행 인구 50만이상과 인구 100만 이상의 행정적·재정적 특례를 인정하고, 수원시·고양시·용인시는 인구·면적·행정수요등을 고려하여 기초자치단체로서 특례시의 공법적 인격을 부여하고 기초지방자치단체와 광역지방자치단체의 중간의 법적지위를 보장하고 도의 자치권한과 재원을 확대하는 입법적 조치가 있어야 한다. 또한 국가정책적 고려에 의하여 행정체제통합된 창원시는 인구·면적·행정수요·국가균형발전·지방소멸위기 등을 고려하여 광역지방자치단체로 법인격을 부여하고 자치권을 부여하여 실질적인 지방분권과 지방자치가 이루어지도록 하여야 한다. 둘째, 인구 100만 이상 대도시를 일률적으로 특례시를 인정할 것이 아니라 인구, 면적, 행정수요, 사무처리역량, 재정력, 도시인프라, 국가균형발전, 지방소멸위기 등을 고려하여 차등적 자치분권을 강화하여 구현될 수 있도록 하고, 주민자치와 민주적 책임행정을 실현하기 위하여 창원시의 경우에는 일반구 보다는 자치구를 설치할 수 있도록 하여야 한다. 셋째, 인구 50만 이상 대도시, 특례시, 직통시에 관한 사무배분을 보충성 원칙에 의하여 그 기준을 입법적으로 명확하게 정립하되, 50만 이상의 대도시는 주민의 편의성을 고려하고, 특례시는 규모경제성, 지역경제력, 지역개발의 파급효과 등을 고려하고, 직통시는 규모경제성, 국가균형발전, 인구소멸대응 거점도시 역할을 할 수 있도록 하여야 한다. 넷째, 대도시와 특례시, 직통시를 구단위로 주민자치가 강화되도록 구협의회가 실질적으로 구성되고 운영되어야 하고, 스마트도시와 전자적 시스템을 통한 주민자치강화방안을 마련하여야 한다. 다섯째, 대도시, 특례시, 직통시에 대한 행정수요와 자치권한등에 비례하여 자주재정권이 확보되어야 하는데, 견연성원칙에 의한 지방교부세 확대와 종합부동산세, 지방소비세를 과세할 수 있도록 하여야 한다.

It has been 30 years since the implementation of local autonomy, and the state is realizing differential autonomy by providing administrative and financial special cases for large cities with a population of 500,000 or more and large cities with a population of 1 million or more in the Local Autonomy Act and the Decentralization Act. The recently amended Local Autonomy Act only allows the use of the name Special City for large cities with a population of 1 million, but does not provide any provisions on the legal nature and authority of Special City. According to the Local Autonomy Act, institutional improvement of large cities and special cities is required in consideration of not only population and area, but also administrative demand, balanced national development, and the crisis of local extinction. In particular, the Local Autonomy Act grants the use of a name in special cases, but recognizes only administrative and financial special cases in large cities with a population of 500,000 or more or 1 million or more, and does not provide for autonomy authority, transfer of affairs, and distribution of resources corresponding to the special case. Failing to grant administrative and financial special cases can only be said to be a special case with only patterns. Rather than granting authority to special cities such as Suwon, Goyang, and Yongin in the metropolitan area from the Changwon Special City with a population of 1 million or more through the integration of the administrative system, considering the balanced national development and the crisis of local extinction, We need to give it autonomy. Large cities with more than 500,000 and special cities are granted legal status and authority as basic local governments corresponding to large cities or special cities, and Changwon Special City, a large city with a population of 1 million due to the integration of administrative systems, is a direct city as a Metropolitan Local Government. The question of whether to grant legal status and authority is also being raised. Therefore, after examining the significance and current situation of large cities and special cities under the Local Autonomy Act, and the legal system of large cities and special cities, we compare and review the legal system of large cities under the Local Autonomy Act of Japan to suggest implications for the development of large cities and special cities in Korea. In addition, guaranteeing the legal status of large cities and special cities for the realization of real autonomy and decentralization, differential autonomy rights according to the characteristics of large cities and special cities, clarifying office distribution standards in large cities and special cities, strengthening residents’ autonomy, and securing self-funding Review legal issues and suggest improvement plans. First, large cities with a population of 500,000 or more are recognized as administrative and financial special cases with a population of 500,000 or more and a population of 1 million or more as a Basic Local Government. There should be legislative measures to grant public legal personality to special cases, to guarantee intermediate legal status between Basic Local Governments and Metropolitan Local Governments, and to expand the province s autonomy authority and financial resources. In addition, Changwon City, which has been integrated with the administrative system according to national policy considerations, considers the population, area, administrative demand, balanced national development, and the crisis of local extinction, granting corporate personality as a Metropolitan Local Government and granting autonomy so that practical decentralization and local autonomy can be achieved. it should be done Second, instead of uniformly recognizing special cities for large cities with a population of 1 million or more, differential autonomy should be strengthened in consideration of population, area, administrative demand,