초광역 지방정부의 기관 간 견제와 균형에 관한 공법적 과제

A Constitutional review on the principle of checks and balances between the local parliament and the local governor according to the adoption of super-wide local government

2021년 1월 12일 전부개정되어 2022년 1월 13부터 시행될 예정인 ｢지방자치법｣에 따르면 광역적 차원에서 지방자치단체의 협력을 강화하고 공동으로 사무를 처리하기 위해 특별 지방자치단체를 설치‧운영할 수 있게 되었다. 저출산 고령화 사회와 인구감소로 인한 지방소멸의 위기, 구조적인 어려움을 겪고 있는 지방재정 등 한 지방자치단체만의 역량으로 당면과제를 해결하기 어려운 상황에서 행정의 효율성을 도모하기 위해 지방자치단체 간 협력을 강화하고 ‘규모의 경제’를 도모해야 할 필요성이 강력하게 제기되었다. 따라서 과거 ｢지방자치법｣상 느슨한 형태의 협력체였던 기존의 행정협의회, 지방자치단체조합과 달리 특별지방자치단체는 그 의회에서 조례제정권을 보유하고 특별지방자치단체의 장이 기본계획의 수립 및 별도로 직원에 대한 임용권을 갖는 등 실질적 권한을 행사할 수 있으므로 중요한 역할을 수행할 수 있을 것으로 기대된다. 즉, 특별지방자치단체의 핵심 쟁점은 인사 측면에서 특별지방자치단체의 의결기관(의회, 제204조)과 집행기관(자치단체장, 제205조)의 조직방법이고, 재정적 측면에서는 사무처리에 필요한 경비의 부담(제206조)이다. 본 논문에서는 이와 같은 새로운 제도의 성공적인 정착을 위해 어떤 문제가 나타날 수 있는지 입체적으로 검토하고, 의결기관(지방의회)과 집행기관(지방자치단체장) 사이의 권력분립(견제와 균형)의 원리를 올바르게 실현하기 위해 어떤 쟁점들이 제기될 수 있는지를 확인‧점검해보고 향후 적용가능한 대응방안을 종합적으로 고려해 보았다. 특별지방자치단체의 지방의회는 주민이 직접 선출하는 것이 아니라 “규약으로 정하는 바에 따라 구성 지방자치단체의 의회 의원으로 구성”하도록 규정하여 헌법 제24조와 제118조와의 관계에서 논란이 발생할 수 있지만 구성 지방자치단체 지방의회 의원은 자동적으로 특별지방자치단체의 지방의회 의원을 겸직한다(법 제204조 제1항). 그리고 특별지방자치단체의 장은 규약으로 정하는 바에 따라 특별지방자치단체 의회에서 선출(간선)한다. 특별지방자치단체도 기존의 지방자치법의 규율을 대체로 준용하도록 규정하고 있으나, 지방의회와 지방자치단체의 장은 주민들이 직접 선출하는 것을 기초로 기관대립형(내지 기관협력형)으로 규정되어 있으므로 지방의회에서 선출되는 지방자치단체장과의 관계에서 상호간의 견제와 감독권한이 적절하게 잘 작동할 수 있을지, 권력분립원칙에 위배될 소지는 없는지 등이 문제가 될 수 있을 것이다. 이는 지방의회의 지방자치단체장에 대한 선출권이 불신임의결권까지 포함한다고 볼 경우에는 더욱 그러하다. 지방의회와 지방자치단체 상호간의 관계가 다양화될 가능성(제4조)은 이러한 문제가 발생할 수 있는 요인을 더욱 다양하게 만들 것이다. 특히, 지방의회의 지방자치단체 행정사무에 대한 감사‧조사권과 예‧결산심사권을 행사하는 과정에서 특별지방자치단체와 구성지방자치단체 간의 일정, 순서, 심사의 범위, 참여인력 등을 둘러싼 현실적인 문제를 규약으로 구체적으로 정해야 할 것이다. 그렇지 않으면 정해진 시한 내에 지방의회가 심층적이고 밀도 있게 지방자치단체장의 집행권을 감독‧통제하기 어려울 수도 있기 때문이다. 지방자치의 자율성과 책임성을 확보하기 위해 초광역적인 지방정부로 개편될 경우 이와 관련하여 중앙정부 합동감사, 감사원의 합법성‧합목적성 감사권에 대한 적절한 조정과 아울러 주민에 의한 직접적 참여(주민감사, 주민소송 등) 제도운영에 대한 합리적인 개선방안도 함께 고민하여야 할 것이다.

Under the Local Autonomy Act, which will be fully revised on January 12, 2021 and will take effect on January 13, 2022, special local governments can be established and operated to strengthen cooperation between local governments and jointly handle business affairs. Special local governments were introduced from a consensus that a new cooperative system between local governments is needed due to the demand for wide-area administration for various reasons such as the development of transportation and communication technologies, expansion of living rights, and overcoming geographical limitations. The need to strengthen cooperation between local governments and promote economic scale in order to promote administrative efficiency at a time when it is difficult to solve the challenges with only one local government s ability, such as the crisis of local extinction due to low birth rate, aging population, and structural difficulties. Therefore, unlike previous administrative councils and local government associations, which were loose forms of cooperation under the Local Autonomy Act, the council of special local governments is expected to play an important role as the head of special local governments has the right to establish a basic plan and appoint employees separately. In other words, the key issues of special local governments are the decision-making agencies of special local governments (Council, Article 204) and the method of organization of the executive agencies (Council head, Article 205), and the burden of expenses necessary for administrative affairs (Article 206) in terms of finance. In this paper, we have examined in three dimensions what problems can arise for the successful establishment of this new system, identified and examined what issues can be raised to properly realize the principle of separation of power between voting and executive agencies (local government heads), and comprehensively considered future applicable countermeasures. Local councils of special local governments are not directly elected by residents, but are composed of council members of compositional local governments (Article 24 and Article 118 of the Act), which may cause controversy. In addition, the head of a special local government shall be elected (directly) by the special local government council as prescribed by the regulations. Special local governments are required to apply the existing local law, but the heads of local councils and local governments are defined as institutional alternatives based on the direct election of residents, so it may be a question of whether their checks and supervision can work properly or not. This is especially true if the right to elect the heads of local governments of local councils includes non-confidence. The possibility of diversifying the relationship between local councils and local governments (Article 4) will further diversify the factors that can cause these problems. In particular, in the process of exercising the right to audit, investigate, and assess the administrative affairs of local governments, the actual issues surrounding the schedule, order, scope of screening, and participating personnel between special local governments and compositional governments should be detailed. Otherwise, it may be difficult for the local council to supervise and control the executive power of the heads of local governments in depth and density within a set time limit. If the government is reorganized into a super-wide local government to secure autonomy and responsibility, it should consider the central government s joint audit, the Board of Audit and Inspection s right to audit legitimacy and legitimacy, as well as the rational improvement of the system s direct participation (resident audit, resident litigation, etc.).