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KCI등재 학술저널

주민감사청구 전치주의와 주민소송에 관한 고찰

대법원 2020. 6. 25. 선고 2018두67251 판결 및 관련 하급심판결을 소재로

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본격적인 지방자치시대를 맞이하여 자치분권의 확대와 함께 주민주권이 강조되며 지방행정에의 주민참여의 요구가 높아져가는 상황에서, 주권의 지역적 주체인 주민이 지방행정에 대한 자기통제장치로서 활용할 수 있는 주민감사청구와 주민소송이 가지는 제도적 의의는 매우 크다고 하지 않을 수 없다. 그런데 주민감사청구와 주민소송은 후술하는 바와 같이 주민소송의 제소요건(적법요건)으로서 주민감사청구 전치주의를 채택하고 있는바, 본 고에서는 주민감사청구가 필수적 전치절차로 되어 있는 주민소송제도에 있어서, 최근 이 문제를 둘러싸고 조금 복잡한 법리적 논란이 벌어진 사안 및 판례들(제1심‧원심 판결과 대법원 판결이 엇갈림)을 소재로 삼아, 주민감사청구의 적법요건과 주민소송의 제소요건으로 요구되는 주민감사청구 전치요건 등에 관하여 그 법리적 의미 등을 정치(精緻)하게 되새겨봄으로써, 양 제도를 연계시킨 법의 취지를 명확히 하는 한편으로 주민소송의 원활한 운영을 도모하기 위한 발전적인 방향을 강구해 보고자 하였다. 특히 주민감사청구의 적법요건과 관련하여 지방자치법 제16조 제1‧2항의 형식적 요건들 외에 지방자치법 제16조 제1항의 ‘사무의 처리가 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해한다고 인정’되는 점도 주민감사청구의 적법요건에 해당하는가에 관하여, 본 고에서는 대법원 판결과 같이 이 문제는 감사의 본안판단사항으로 보아야 하고 이를 감사청구 자체의 적법요건으로 볼 것은 아니라고 보았다. 또한 주민소송의 제소요건으로서의 주민감사청구 전치요건과 관련해서는, 주민소송이 이러한 요건을 충족하였다고 하려면 먼저 주민감사청구가 지방자치법 제16조에서 정한 감사청구의 적법요건을 모두 갖추고, 나아가 지방자치법 제17조 제1항 각 호에서 정한 어느 하나의 사유에도 해당하여야 하는데, 본 사안에서와 같이 만일 주민감사청구 자체는 적법함에도 이를 수리하여야 할 감사기관이 요건 충족 여부에 대한 판단의 오류나 감사청구의 법령 위반 등을 이유로 해당 감사청구를 수리하지 않고 각하함으로써 감사가 실시되지 못한 경우에도 주민감사청구 전치요건을 충족한 것으로 볼 수 있는지와 관련하여, 일본의 관련 제도들에 관한 학설 및 판례의 태도를 다각도로 고찰하여 참고하고 우리의 유사제도인 행정심판전치주의와 행정소송의 요건에 관한 학설과 판례 등을 고찰한 뒤, 본 사안의 경우에는 주민소송의 수소법원은 직권조사와 심리를 통하여, 지방자치법 제17조 제1항 제2호에서 정한 ‘감사결과’가 있었던 것으로 간주하여 주민감사청구 전치요건을 충족시킨 적법한 소로서 받아들여야 할 것이고, 이와 같은 관점에서 각하판결을 내린 원심판결을 파기하고 본 사안의 주민소송을 적법한 소로서 받아들인 대법원의 판단과 결론은 타당한 것으로 최종 평가하였다. 그리고 주민감사청구의 요건심의 등을 위하여 설치된 감사청구심의회는 원칙적으로 감사청구의 적법요건 등 형식적 요건의 심사에 그 기능이 제한되는 것으로 보아야 한다고 보았고, 적법한 감사청구에 대한 감사기관의 위법한 각하결정에의 대응방법으로는 각하결정에 대한 항고소송을 제기할 필요 없이 바로 주민소송을 제기할 수 있고, 법원은 직권으로 주민소송의 요건심리를 통하여 해당 청구가 지방자치법상의 주민감사청구 전치요건을 충족하였는지를 판단할 수 있는 것으로 판단하였다.

In the era of full-fledged local autonomy, resident sovereignty is emphasized, and demand for residents participation in local administration is increasing, and the institutional significance of residents audit claims and lawsuits is great. However, as described later, resident audit claims and resident lawsuits adopt the pre-resident audit request principle as a requirement (legal requirement). In this paper, residents audit claims are essential prepositive procedures. In particular, in addition to the formal requirements of Article 16 (1) and (2) of the Local Autonomy Act, the fact that “the handling of affairs violates laws or significantly harms the public interest” should be regarded as a legal requirement for the audit. In addition, if a resident lawsuit meets these requirements, the resident audit request must first meet all the legal requirements of the audit request under Article 16 (1) of the Local Autonomy Act, and if the audit request itself is legitimate, as in this case, it must meet the requirements. After considering our attitudes from various angles and reviewing theories and precedents on the requirements for administrative judgment and administrative litigation, in this case, the lawsuit court should consider there was an “audit result” prescribed in Article 17 (1) 2 of the Local Autonomy Act and dismiss the judgment. In principle, the audit request council established to deliberate on the requirements of the residents audit request should be regarded as limited in function to review formal requirements such as legal requirements, and the court can immediately file an appeal suit.

Ⅰ. 서론

Ⅱ. 관련 사안 및 판결의 요지

Ⅲ. 주민감사청구와 주민소송의 개요

Ⅳ. 주민감사청구의 적법요건

Ⅴ. 주민소송의 제소요건으로서의 주민감사청구 전치주의

Ⅵ. 주민감사청구심의회의 법적 성격 및 권한을 둘러싼 문제

Ⅶ. 본 사안의 주민소송 제소에 대한 각하판결의 당부

Ⅷ. [補論] 적법한 감사청구에 대한 위법한 각하결정에의 대응

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