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KCI등재 학술저널

조례안 성안절차와 지원제도 개선방안 연구

경기도의회의 사례를 중심으로

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최근의 개정 지방자치법의 내용은 모두 지방분권 강화라는 한 방향으로 전개되어 가고 있으며, 이는 곧 지방의회의 법적 지위와 조례의 법령 체계상의 효력 강화와 통한다. 법체계에서 조례의 효력을 법률이나 명령 등과 비교·조정하기 위해서는 조례 제정 절차의 민주적 정당성의 제고가 전제되어야 한다. 조례의 민주적 정당성을 제고한다는 것은 곧 주민 요구에 적합한 법안이 발의되고 제정됨을 의미한다. 민주적 정당성의 확보를 위해서는 조례의 성안 과정과 심사 과정에서 주민의 의견이 잘 반영되어야 한다는 것이다. 현행 지방자치법과 지방자치단체의 조례는 조례안이 의회에 접수된 이후에 진행되는 심사과정과 공포에 관한 규정만을 두고 있다. 조례안의 심사 과정에서의 민주적 정당성 확보도 중요하지만, 성안 과정에서의 민주적 정당성 확보도 중요하다. 성안 과정에서의 민주적 정당성의 확보를 위하여, 조례안의 성안 과정에서도 절차를 정비하여 주민의견이 잘 반영되도록 하여야한다는 명제를 충족시키기 위하여, 조례의 성안 과정을 연구하고자 하였다. 일반적으로 지방의회에서의 조례 심사 절차를 보면, 지방의회에서 조례안을 접수하면, 소위원회, 상임위원회, 특별위원회 및 본회의에서 심사가 순차적으로 이루어지고, 본의회에서 의결된 조례안은 지방자치단체장에게 이송되어 공포되거나 재의결 요구에 의하여 재의결 절차를 경유하게 되어있다. 그러나 조례안의 성안 절차는 주민, 의원 혹은 상임위원회에서 이루어지지만, 구체적 절차에 관한 규정을 찾아보기는 어렵다. 지방자치단체 중에서 가장 큰 규모의 의회가 설치된 지방자치단체가 경기도이므로 경기도의회를 연구사례로 정하였다. 경기도의회의 성안 단계는 2단계로 이루어져 있으며, 심사 단계는 6단계로 이루어져 있다. 조례안 성안 과정은 주민 의견 수렴 및 전문가 자문 단계와 조례안 작성 단계의 2단계로 구성되어 있다. 조례안 심사 과정은 발의, 접수, 본회의 보고, 위원회 회부, 위원회 심사·의결, 본회의 심의·의결의 6단계로 구성되어 있다. 본회의에서 의결된 조례안은 도지사에게 이송되어 공포된다. 조례의 민주적 정당성을 제고한다는 취지에서 조례의 성안 절차와 성안 과정에서 의원을 지원해주는 지원조직의 개선방안을 제안하였다. 2단계의 성안 단계를 조례의 수요 인식, 집행부와의 협의, 자료조사·분석, 정책설계라는 4단계로 세분화하였다. 여기에 조례안 작성 즉 조문 작성 단계를 결합하면 5단계로 구성된다. 이러한 세분화된 절차의 실효성을 확보할 수 있도록 개인 차원의 입법보좌관제도의 도입을 강조하였으며, 조례성안 절차에 대응하는 지원조직의 정비도 제안하였다. 성안 절차의 단계별 지원조직 등을 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 수요 인식 단계에서는 개인 의원과 위원회가 주민, 전문가 등의 도움을 받아서 주도적 역할을 한다. 둘째 단계인 집행부와의 협의 단계에서는 입법정책담당부서와 운영위원회의 역할이 중요하다. 세 번째 단계인 자료조사·분석 단계에서는 개인 의원, 위원회 그리고 전문위원실 또는 신설하는 별도의 조직이 수행하는 것이 바람직하다. 네 번째 단계인 정책설계 단계에서의 수행기관은 입법보좌관의 보좌를 받는 개인 의원이 가장 이상적이지만, 입법보좌관이 배치되지 않는다면, 차선책으로서 개인 의원이 소속된 위원회가 적합하다.. 그리고 마지막 단계인 조례입안(조문작성) 단계에서의 조문작성 사무는 의회사무처 내의 입법전문가들이 담당하거나, 광역의회에 법제실을 설치하여 광역의회의 조문 작성 작업을 수행하기도 하고, 기초의회의 조문 작성 작업을 지원하는 것도 좋은 방안이다.

Enhancing the democratic legitimacy of the municipal ordinance means that a bill suitable for the needs of residents is proposed and enacted. To secure democratic legitimacy, residents’ opinions must be well reflected in the drafting and reviewing of ordinances. The current Local Autonomy Act and municipal ordinances only have regulations relating to the review process of draft ordinances, which is carried out at a meeting of the local council after the ordinance bill has been presented to the chairperso. The drafting process is conducted before the ordinance bill has been presented to the chairperson. It is important to secure democratic legitimacy in both the process of reviewing and drafting of ordinances. The Gyeonggi-do Assembly was selected as a case study because Gyeonggi-do has the largest local council among local governments in Korea. Its drafting process consists of two stages: the gathering of residents opinions and expert advice, and the drafting of the ordinance bill. The ordinance bill review process consists of six steps: proposition, receiving, report to the plenary session, referral to the committee, review and resolution of the committee, and examination and resolution of the plenary session. Ordinance bills decided at the plenary session are transferred to the governor and promulgated. To enhance the democratic legitimacy of the ordinance, an improvement plan was proposed for the drafting process and the organization that supports the legislators in the process of drafting. The two stages of drafting were subdivided into four stages: recognition of the demand for ordinances, consultation with the head of local governments, data research and analysis, and policy design. Together with the drafting of articles, this totals five steps. To ensure the effectiveness of these subdivided procedures, the introduction of the individual legislative assistant system was emphasized, and an aligned plan for the organization of support in response to the ordinance drafting procedure was proposed. Support for each stage of the drafting process is organized as follows. First, in the demand recognition stage, individual legislators and committees play a leading role with the help of residents and experts. Second, the consultation stage with the executive branch included the important roles of the legislation policy division and the assembly steering committee. In the third stage (data investigation and analysis), there are individual legislators, committee, and expert committee, but it is desirable to establish a new support organization to perform the supporting role. In the fourth stage (policy design), ideally individual legislators with the assistance of a legislative aide play a leading role; however, if legislative aide is not available, it is appropriate for the committee to which individual legislators belong to take the lead. And, in the final stage (writing of articles), legislative experts belonging to the assembly secretariat are in charge of the drafting work. Alternatively, it is prudent to set up a new legislative office in the metropolitan local council to write articles, and to support the drafting for the basic local council.

Ⅰ. 머리말

Ⅱ. 조례안 성안제도의 의의와 개선의 필요성

Ⅲ. 경기도의회의 조례안 성안제도

Ⅳ. 성안절차 및 지원제도 개선 방안

Ⅴ. 맺음말

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