지방선거에서의 정당공천제도

A Constitutional Study on the Party Nomination System in Local Government Elections: Focusing on Critical Review and Alternatives

(1) 지방자치단체의 지방자치권은 지방선거를 통해서 정당성을 확보한 지방자치단체의 기관에 의해 구체적으로 행사되는데, 지방선거가 지방자치단체 외부 행위자의 개입을 통해 좌우되면 지방자치권의 구체적 행사 또한 왜곡되거나 개입한 외부 행위자를 위해 복무할 가능성이 있다. 관련해서 지방선거에서의 정당공천제도가 지방자치를 왜곡하고 지방자치단체와 국가기관의 바람직한 관계 형성을 방해하는 것은 아닌지가 논란이 되고 있다. (2) 헌법재판소는 지방선거에서의 정당공천제도의 근거인 현행 ｢공직선거법｣ 제47조 제1항 제1문으로 인해 헌법상 지방자치제의 본질이 훼손될 우려가 있음을 인정하면서도, 해당 법률조항을 위헌이라고 판단하지는 않았다. 이러한 헌법재판소의 입장은 중요한 정치적 쟁점이 민주적 정당성에 바탕을 둔 정치과정이 아니라 비선출직 법복 관료의 논리에 의존한 사법 과정으로 해소되는 것은 가능한 한 지양되는 것이 바람직하다는 점에서, 긍정적으로 이해될 수 있다고 본다. (3) 그러나 헌법적 최소정의가 아니라 헌법적 최대정의에 주목해서 더 나은 제도를 모색하려는 차원에서 살핀다면, 지방선거에서 정당이 후보자를 추천할 수 없도록 하는 것이 바람직하다고 본다. 사적 결사체인 정당의 공천행위는 정당 내부적 자율행위로서의 성격만 갖는 것이 아니라 공적 선거제도의 한 부분이란 점에서 일정한 제한을 받을 수밖에 없으며, 지방선거는 지방자치의 이념을 구현하기 위해서 지방자치단체의 기관을 선출하기 위한 제도인 점, 정당은 본질적으로 주민의 정치적 의사형성에 참여하기 위한 조직이 아니라 국민의 정치적 의사형성에 참여하기 위한 조직인 점, 헌법이 국민과 주민을 분별하고 국가기관과 지방자치단체를 뚜렷하게 대립시키면서 동시에 국가사무와 자치사무의 구분을 예정하고 있는 점, 지방자치 영역에 정당이 개입하여 그 영향력을 키워가는 것은 헌법이 예정한 분별과 대립 및 구분을 흐릿하게 하고 국민이면서 동시에 주민인 정치공동체 구성원들의 심성구조를 왜곡할 우려가 있는 점 등을 고려한다면, 법률로써 지방선거에서 정당의 후보자추천을 금지하는 것을 위헌이라고 할 수 없을 것이며, 오히려 지방선거에서 정당공천제도를 폐지하는 것은 정당의 본질적 기능을 강화하고 정당을 매개하여 초래되는 중앙정치(인)에 대한 지방정치(인)의 예속과 국민의 이익·의사에 의해 주민의 이익·의사가 왜곡되는 현상을 완화하여 지방자치 이념을 구현하는데 이바지할 것으로 기대한다. (4) 다만 지방자치 영역에서도 정치적 의사의 효과적인 중개나 책임정치의 실현 및 지방자치단체의 기관들에 대한 감시·통제, 그리고 의사결정의 효율성은 중요하며 유능한 지방정치인의 양성과 교육 또한 도외시할 수 없다. 그리고 지방자치단체의 주민 대부분은 동시에 국민인 현실을 고려해서, 지방자치를 위한 선거제도를 설계 및 구축함에 있어서 특별히 국민과 주민 · 국가기관과 지방자치단체 · 국가사무와 자치사무 각각에 대해 민감하게 분별할 수 있는 합리적인 계기 또한 의도적으로 쌓아갈 필요가 있다. 따라서 지방선거에서의 정당공천제도를 폐지하더라도, 정당 혹은 지역정당과는 구별되는 ‘주민의 이익·의사를 위해서 주민의 정치적 의사형성에 참여함을 목적으로 하는 주민의 자발적 조직으로서의 정치적 결사(주민자치결사)’가 지방자치단체 차원에서 지속적이고 안정적으로 활성화될 수 있는 제도적 방안을 마련하기 위한 노력을 할 필요가 있다. (5) 그리고 대안으로 많이 거론되어 온 지역정당을 통한 후보자공천제도는 헌법상 지방자치 이념을 고양하는 것에도 헌법상 정당제도의 이념을 구현하는 것에도 모두 적절치 않으며, 지방자치를 지향하는 정치공동체 구성원들의 심성구조를 교란할 수 있다는 점에서 재고되어야 할 것으로 본다.

1. Local governments shall deal with administrative matters pertaining to the welfare of local residents, manage properties, and may enact provisions relating to local autonomy, within the limit of Acts and subordinate statutes. And the organization and powers of local councils, and the election of members; election procedures for heads of local governments; and other matters pertaining to the organization and operation of local governments shall be determined by Act. In this regard, Art. 47 (1) of Public Official Election Act stipulates Party Nomination System(“A political party may nominate its member as a candidate within the limits of the fixed number to be elected in each constituency in an election”). 2. The Constitutional Court did not decide that Art. 47 (1) of Public Official Election Act is unconstitutional. Although the Party Nomination System in Local Government Elections cannot be said to be unconstitutional, it is not a system conducive to the realization of constitutional values. 3. The Party Nomination System in Local Government Elections does not conform to the spirit of Local Autonomy under the Constitution, and it is also heterogeneous with the Party System under the Constitution. 4. Therefore, it is necessary to abolish the Party Nomination System in Local Government Elections. And in the area of Local Autonomy, it is necessary to activate Residents Autonomy Association that can replace the Party and introduce Residents Autonomy Association Nomination System in Local Government Elections. 5. It is not rational to introduce Local Political Party as a means to solve the problem of the Party Nomination System in a Local Government Elections. This is because a Party is an organization that participates in the formation of the national's political will, not the residents, and a Local Political Party is also a Party.