특별지방자치단체 규약과 조례의 법적 쟁점과 과제

Legal issues and tasks of Special local government regulations and bylaws

전부개정된 ｢지방자치법｣에 특별지방자치단체에 관한 규정들이 신설된 것은 우리 지방자치의 역사에서 매우 의미있는 변화이다. 이러한 의미가 있는 특별지방자치단체의 구현에도 불구하고 ｢지방자치법｣에서의 특별지방자치단체의 규약, 조례, 구성 지방자치단체와의 관계 등에서는 명확하지 않은 부분이 다수 존재한다. 특별지방자치단체를 지방자치단체 간 협력의 일종인 지방자치단체조합과 같은 성격으로 보는지, 아니면 지방자치단체의 특별한 유형으로 보는지에 따라 특별지방자치단체를 설치하는 규약의 법적 성격, 구성 지방자치단체와의 관계, 그에 따른 특별지방자치단체와 구성 지방자치단체의 양 조례의 효력 상 우선 순위 즉 특별지방자치단체의 조례와 구성 지방자치단체 간 조례가 상호 불일치할 경우의 문제, 위반 시 효력 등 법적 관계가 문제되지만, ｢지방자치법｣은 이러한 문제들에 관해 명확한 규정이 없다. 구체적으로 문제될 수 있는 규약 및 조례의 갈등 상황에 입법적 해결이 필요한 부분에 관해 정리하면 다음과 같다. 첫째, ｢지방자치법｣에서 특별지방자치단체의 성립 이후 그 소관 사무에 관한 법률의 제·개정이 있는 경우에는 특별지방자치단체의 존재에 관한 변경이 되므로, 특별히 청문권의 보장 차원에서 구성 지방자치단체 및 특별지방자치단체의 의견을 듣는 절차를 마련할 필요가 있다. 둘째, 현재 규약에 포함되어야 하는 사항이 너무 범위가 넓고, 특별지방자치단체의 조례로 정할 사항이 전혀 명시되어 있지 않으므로, 입법적으로 규약으로 정해야 하는 사항과 조례로 정할 수 있는 사항에 관해 지방자치법에서 규정하는 것이 필요하다. 셋째, 구성 지방자치단체와 특별지방자치단체 간 또는 다른 지방자치단체와 특별지방자치단체 간 권한에 관한 다툼이 있을 경우, 권한쟁의심판으로 갈 수 있을지, 당사자소송으로 진행해야 할지 등 쟁송수단이 불분명하고, 권한쟁의심판의 청구대상으로는 해석상 맞지 않는 부분이 있으므로 입법적인 해결이 필요하다. 넷째, 국가 또는 상위 지방자치단체(시·도)로부터 위임받은 사무를 목적으로 하는 특별지방자치단체의 경우에는 조례제정에 관해 명확한 규정을 두는 입법적인 조치가 필요하다. 다섯째, 특별지방자치단체의 조례에서 소관 사무에 관해서는 구성 지방자치단체 조례와의 관계를 정리하는 경과조치를 마련하는 것이 필요하다.

In the fully amended ｢Local Autonomy Act｣, regulations on special local governments were newly added. However, there are many unclear parts in the rules, ordinances, and relationship with the constituent local governments of special local governments. Depending on whether a special local government is viewed as having the same characteristics as a local government association, a type of cooperation between local governments, or as a special type of local government, conclusions on the following issues may vary. The issues are the legal nature of the rules for establishing special local governments, the relationship with the constituent local governments, and the problem of inconsistencies between the ordinances of the special local government and the ordinances between the constituent local governments. The following is a summary of the areas that require legislative resolution. First, after the establishment of a special local government, if there is an enactment or amendment of the law on affairs under its jurisdiction, the existence of a special local government is changed. A procedure to hear the opinions of local governments should be established. Second, it is necessary to stipulate in the Local Autonomy Act on the matters that must be stipulated by the bylaws and the matters that can be stipulated by the ordinance. Third, if there is a dispute over authority related to a special local government, a means of judicial dispute should be prepared. Fourth, there should be clear regulations on whether or not special local governments that perform duties delegated by the state or higher-level local governments (city/province) can enact ordinances. Fifth, in the ordinance of a special local government, it is necessary to stipulate a transitional measure for arranging the relationship with the ordinance of the constituent local governments with respect to the affairs under the jurisdiction.