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지방자치법연구 22권 3호.jpg
KCI등재 학술저널

특별지방자치단체 사무에 대한 공법적 과제

부산울산경남특별연합 규약상 특별지방자치단체의 사무의 분석과 겸하여

2022년 4월 18일 전국 최초의 특별지방자치단체로 ‘부산울산경남특별연합’이 설치되었다. 2021년 1월 12일 지방자치법이 전부 개정되어 특별지방자치단체의 설치와 운영에 관한 규정이 신설되었고 2022년 1월 13일 이 법이 시행된 이후 이뤄진 첫 성과다. 특별지방자치단체는 2개 이상의 지방자치단체가 공동으로 특정한 목적을 위하여 광역적으로 사무를 처리할 필요가 있을 때 설치하는 지방자치단체로 시·도 경계를 넘어서는 초광역 교통망을 조성하고, 각각의 산업기반을 공동으로 활용하여 권역 전체의 산업역량을 확보하는 등 지역경쟁력을 강화할 뿐만 아니라 지방의 인구소멸, 즉 지방소멸에 대응하여 관련 지방자치단체간 협력을 도모할 수 있는 지방자치체다. 기존 지방자치단체 간 협력제도 - 협력사업의 추진, 사무의 위탁, 행정협의회, 지방자치단체조합, 지방자치단체의 장 등의 협의체 등 - 는 제도상 규약 정비의 미흡, 법적 구속력의 결여, 광역과 기초 간 행정협의회 구성 사례 부진, 행정협의회 권역의 광역시설 서비스 권역과의 불일치, 참여자의 제한이 불가피하였고, 기타 운영상의 문제로 단순 경미한 사업 위주의 협의, 사후적 중심의 문제 상정, 지방자치단체장의 관심 소홀, 협의기구의 형식화, 재정지원 부족 등의 문제 등으로 그 실질적 성과가 부진하였다. 이는 조직·인사에 대한 독립적인 의사결정 권한의 부재와 광역적 수요에 적극적으로 대응하고 구성 지방자치단체의 이익을 반영하는 사무처리의 부재에서 기인한 것이다. 특별지방자치단체는 행정의 유연성과 전문성을 확보하여 기존 지방자치단체의 경직성을 보완하고, 조직·사무·예산의 자율적인 운영을 바탕으로 특정 행정수요에 대한 독립적인 의사결정 및 집행력을 확보하며, 현재 지방자치단체들이 수행하고 있는 인구·일자리·산업경제·교통관광정책 등 다양한 분야에서 개별 지방자치단체가 대응 하기 어려운 문제를 해결하는 보완책이 될 수 있다. 즉 특별지방자치단체는 다른 협력 제도와 달리 공동으로 특정한 목적을 위하여 광역적으로 처리가 필요한 사무에 대하여 주민의 의사를 반영하여 의결기관인 지방의회의 결정이 가능하고 이에 근거하여 집행기관이 집행을 시행함으로써 특별지방자치단체가 담당하는 사무에 대한 의결과 집행을 자기책임 하에 독립적으로 수행하는 것이다. 이러한 요청이 단적으로 2021년 전부개정 지방자치법에 특별지방자치단체에 관한 장(제12장)의 신설로 현재화되어 있다. 그렇다면 특별지방자치단체 성공의 열쇠는 특별지방자치단체가 어떠한 사무를 수행하는가에 달려있다. 사무권한이 없는 특별지방자치단체는 생각할 수 없는 바, 특별지방자치단체에 대한 사무의 구성은 특별지방자치단체의 본질적 요소이며 제1차적 문제라 할 수 있다. 즉 할 일이 주어지지 않는 자치란 무의미한 것이라는 점에서 결국 특별지방자치단체의 사무 및 그에 대한 권한의 보장은 핵심적 요소이다. 이 글에서는 전부개정 지방자치법상 특별지방자치단체의 사무에 관한 규정을 분석하고, 부산울산경남특별연합의 규약상 사무 규율의 현황 및 문제점을 파악한 후, 특별지방자치단체의 사무에 관한 공법적 과제를 살폈다.

On April 18, 2022, the ‘Busan Ulsan Gyeongnam Special Coalition’ was established as the nation’s first Special Local Autonomy. On January 12, 2021, the Local Autonomy Act was completely amended, and regulations on the establishment and operation of Special Local Autonomy were newly established. A Special Local Autonomy is a local government established when two or more local governments need to jointly process affairs in a wide area for a specific purpose. It is a local government that can not only strengthen regional competitiveness by jointly utilizing the industrial base to secure industrial capacity for the entire region, but also promote cooperation between related local governments in response to the disappearance of the local population. The existing cooperative system between local governments - promotion of cooperative projects, entrustment of affairs, administrative councils, local government associations, councils of the heads of local governments, etc. - lacks institutional rules, lack of legal binding force, Poor composition of the administrative council between the basics, inconsistency with the metropolitan facilities service area in the administrative council area, restrictions on participants were inevitable The actual performance was sluggish due to problems such as neglect of interest, formalization of the consultative body, and lack of financial support. This is due to the absence of independent decision-making authority for the organization and human resources, and the absence of administrative processing that actively responds to regional demands and reflects the interests of the constituent local governments. Special Local Autonomy supplement the rigidity of existing local governments by securing administrative flexibility and expertise, and secure independent decision-making and execution power for specific administrative needs based on autonomous operation of organization, office and budget. It can be a supplementary measure to solve problems that are difficult for individual local governments to respond to in various fields such as population, employment, industrial economy, transportation and tourism policies currently being implemented by local governments. In other words, unlike other cooperative systems, Special Local Autonomy can make decisions by the local council, which is the decision-making body, by reflecting the will of the residents on the affairs that need to be dealt with in a wide area for a specific purpose jointly, and the execution is executed based on this. In this way, the decision and execution of the affairs of the Special Local Autonomy are independently carried out under self-responsibility. This request has been made present by the establishment of a chapter on Special Local Autonomy (Chapter 12) in the Fully Amended Local Autonomy Act in 2021. Then, the key to the success of a Special Local Autonomy depends on what kind of affairs the Special Local Autonomy performs. A Special Local Autonomy without administrative authority is unthinkable, and the composition of affairs for a Special Local Autonomy is an essential element of a Special Local Autonomy and can be said to be the primary problem. In other words, since autonomy without work to do is meaningless, guaranteeing the affairs and authority of Special Local Autonomy is a key factor. In this article, after analyzing the regulations on the affairs of Special Local Autonomy under the fully amended Local Autonomy Act, and identifying the current status and problems of the administrative regulations under the bylaws of the Busan, Ulsan and Gyeongnam Special Association, public law tasks related to the affairs of Special Local Autonomy looked at.

Ⅰ. 서 론

Ⅱ. 지방자치법상 특별지방자치단체의 사무에 관한 규정의 분석

Ⅲ. 부산울산경남특별연합 규약상 특별지방자치단체의 사무 및 규율상 문제

Ⅳ. 특별지방자치단체 사무에 관한 공법적 과제

Ⅴ. 결 어

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