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지방자치법연구 22권 3호.jpg
KCI등재 학술저널

특별지방자치단체의 기본계획에 대한 공법적 과제

오늘날 교통과 통신의 발달에 따라 기존의 구역을 넘어서는 광역적 행정의 수요가 발생하면서 기존의 지방자치단체만으로는 그 수요에 대응할 수 없게 되었다. 이에 2021년 1월 개정 「지방자치법」에서는 기존의 지방자치단체 구조에서 처리하기 곤란하거나 역량이 부족한 경우에 이를 공동으로 처리하는 체계를 구축하기 위해 ‘특별지방자치제도’ 운영과 관련된 세부적인 규정을 마련하였다. 특히, 개정 「지방자치법」 제203조 제1항에서는 “특별지방자치단체의 장은 소관 사무를 처리하기 위한 기본계획(이하, “기본계획”이라 한다)을 수립하여 특별지방자치단체 의회의 의결을 받아야 한다.”고 규정하고 있는데, 동 조항의 기본계획은 이전의 「지방자치법」에서 규정하고 있지 않았을 뿐만 아니라 충분한 논의도 없어서 보다 안정적인 법적용을 위하여 입법정책적인 관점에서 세밀한 분석이 필요하다. 본 논문에서는 이러한 배경 하에 특별지방자치단체의 골격을 이루는 기본계획에 대한 검토하였다. 주요 내용은 다음과 같다. 첫째, 기본계획은 특별지방자치단체의 사무를 처리함에 있어서 요구되는 사항(사무처리의 목표, 기본방향, 처리방식, 구성원 간 역할분담 등)을 정하고, 사무처리 과정에서 충돌되는 다양한 이해관계들을 조정한다. 둘째, 기본계획의 대상 사무는 자치사무와 단체위임사무에 한정하고, 기관위임사무는 제외한다. 셋째, 「지방자치법」은 특별지방자치단체의 장에게 소관 사무를 처리하기 위한 기본계획을 수립하여 시행할 책무를 부여하고 있다. 다만, 기본계획 수립 과정에서 주민참여 절차가 결여되어 있어 추가적인 입법적 보완이 필요하다. 넷째, 기본계획의 특별지방자치단체에 대한 구속력은 인정되나, 구성 지방자치단체에 대한 구속력은 인정되지 않는다. 하지만, 특별지방자치단체와 구성 지방자치단체간에는 가능한 상호 조화되어야 하며 모순과 충돌은 최소화되어야 하므로, 실무상으로는 특별지방자치단체의 장의 요청에 구성 지방자치단체의 장이 구속될 것으로 본다. 다섯째, 위법한 기본계획의 통제에 대해 형량명령이론이 적용되며, 기본계획이 주민에 대한 구속적 계획인 경우 처분성이 인정될 수 있다. 다만, 기본계획의 내용이 사무의 범위, 사무처리의 목표, 사무처리 방식 등이 예정되므로 처분성을 인정하기는 어렵다.

Today, there is a demand for metropolitan administration beyond the existing district along with the development of transportation and communication, so it became difficult for the existing local government to fulfill such demand alone. Therefore, in the Local Autonomy Act amended in January 2021, a ‘special local government’ was introduced for establishing a system to jointly handle cases that are difficult to be managed by the existing local government structure or where the existing local government structure lacks capacity. In particular, Article 203, Paragraph (1) of the amended Local Autonomy Act stipulates the basic plan of the special local government. This clause was not stipulated in the previous Local Autonomy Act and there was not enough discussion, so a detailed analysis is necessary for a more stable legal application. In this study, legal tasks for the basic plan of the special local government were reviewed under this background. The main content are as follows. First, the target affairs of the basic plan are limited to autonomous affairs and collective delegated affairs, excluding agency delegated affairs. Second, the 「Local Autonomy Act」 imposes the responsibility to establish and implement a basic plan to manage affairs under the jurisdiction to the head of a special local government. However, the process of establishing the basic plan lacks resident participation procedures, so additional legislative supplementation is needed. Third, the binding force of the basic plan on a special local government is recognized, but the binding force on a constituent local government is not recognized. However, there should be mutual harmony between the special local government and the constituent local government while contradictions and conflicts should be minimized, so in practice, the head of the constituent local government is expected to be bound by a request from the head of the special local government. Fourth, “Abwägungsgebot” (the obligation to balance private and public interests) applies to the illegal control of the basic plan, and disposability may be recognized if the basic plan is a binding plan to residents. However, it is difficult to recognize disposability because the scope of affairs, the goal of affairs, and the processing method of affairs are planned for the content of the basic plan. Fifth, the basic plan should include the goal of the basic plan, the period and target area of the basic plan, the scope of metropolitan affairs to be managed by the special local government, the processing method (criteria) of affairs, the type of affairs to be managed by the special local government and the constituent local government (role sharing), the matters regarding financial allocation, etc.

Ⅰ. 들어가며

Ⅱ. 기본계획의 관념

Ⅲ. 기본계획의 수립과 변경

Ⅳ. 기본계획의 구속력

Ⅴ. 기본계획에 대한 통제

Ⅵ. 논의의 정리

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