특별지방자치단체 재정에 관한 법적 검토

Legal Review of a Special-purpose Local Government Finance

특별지방자치단체의 재정 권한 범위에 있어, 「지방자치법」 제210조에서 특별지방자치단체에 대하여 지방자치단체에 관한 규정을 준용하면서 “지방자치단체는 법률로 정하는 바에 따라 지방세를 부과ㆍ징수할 수 있다.”라는 지방세의 부과 및 징수에 관한 「지방자치법」 제152조 규정을 준용 대상에서 제외하고 있어 과세권은 제한된다. 특별지방자치단체의 과세권을 배제하고 있는 것과 달리 사용료 및 수수료의 부과․징수 근거인 「지방자치법」제153조와 제154조에 대해서는 준용을 배제하지 않고 있다. 따라서 특별지방자치단체는 지방세의 부과ㆍ징수 권한이 없으나 구성 지방자치단체 분담금, 사용료 및 수수료, 사업 수입, 국가의 보조금 또는 지원금, 그 밖에 수입으로 재정 확보가 가능하다고 할 수 있다. 다만, 보조금은 지방자치단체가 추진하는 전체 사업 비용의 일정 비율이나 일정액을 국가가 지원하는 구조이기 때문에 지방자치단체는 지방비를 확보해야 하는 제한이 있다. 지방교부세 대상에 특별지방자치단체가 포함되는가에 대해서는 해석상 논란이 있다. 지방교부세 대상에서 제외된다는 견해는 개정 지방자치법에서 특별지방자치단체에게 지방세의 부과징수 권한을 배제하고 있는 점, 특별지방자치단체의 재정 운영이 철저히 구성 지방자치단체의 재원에 의존하는 구조로 되어 있는 점 등을 이유로 하여 특별지방자치단체는 지방교부세 대상에서 제외된다고 본다. 지방교부세 대상이라는 견해는 특별지방자치단체도 법률에서 인정한 지방자치단체의 한 유형임이 분명하고, 지방교부세법의 제정 시에는 특별지방자치단체의 존재가 명확하지 않았던 것임을 고려하여야 하고 지방교부세법 제2조 제2호의 교부 대상인 ‘지방자치단체’의 범주에 일반적인 지방자치단체가 아닌 ‘지방자치단체조합’이 포함되므로, 지방자치법 제211조에 따라 특별지방자치단체가 해당 범주에 포함되는 것은 문제가 되지 않는다는 점을 고려해서 특별지방자치단체도 지방교부세의 대상에 해당한다고 한다. 특별지방자치단체는 다른 지방자치단체와 달리 보통교부세의 산정이 불가하다. 보통교부세의 경우 기준재정수입액와 기준재정수요액의 차액(미달액)을 기준으로 교부하며, 기준재정수입액은 표준세율의 일부를 기준으로 산정되는바, 특별지방자치단체의 경우 지방세 부과․징수 권한이 인정되지 않기 때문에 기준재정수입액 산출이 불가능하다. 또한 사무처리 개시일이 아작 도래하기 이전이기 때문에 현재 기존으로 교부대상에서도 제외된다. 다만, 특별교부세의 일부를 국가장려사업, 국가 지방간 협력사업, 우수 단체 등에 대한 재정 지원의 목적으로 교부할 수 있다는 점을 고려하여 특별지방자치단체 활성화를 위하여 특별지방자치단체 설치에 필요한 소요재원과 시범사업 비용 등을 특별교부세 형태로 지원하는 것은 가능하다.

Regarding the extent of the financial authority of a special-purpose local government, Article 210 of the Local Autonomy Act states that the provisions on the local governments shall not apply mutatis mutandis to the provisions of Article 152 “A local government may impose and collect local taxes as prescribed by statutes”, thereby limiting the authority of taxation of special-purpose local governments. Contrary to the exclusion of the authority of taxation of special-purpose local governments, it does not exclude the application of mutatis mutandis for Articles 153 and 154 of the Local Autonomy Act, which are the basis for the imposition and collection of user fees and service fees. Therefore, it can be understood that special-purpose local governments have no authority to impose and collect local taxes, but they can secure funding from the contributions of the constituent local governments, user fees and service fees, business income, state subsidies or support funds, and other sources of income. However, since the subsidies are provided by the state in a way that a certain percentage or a certain amount of the total cost of the project implemented by the local government is given, it poses limitations on securing local subsidies for local governments. There is a controversial debate as to whether local subsidies shall be granted to special-purpose local governments. On the one hand, some view that local subsidies are not available to special-purpose local governments because the amended Local Autonomy Act excludes the authority to impose and collect local taxes on special local governments, and the fiscal management of special-purpose local governments is designed to be thoroughly dependent on the financial resources of the constituent local governments. On the other hand, others view that special-purpose local governments can obtain local subsidies since they are clearly a type of local government recognized by the law, and the fact that the existence of a special-purpose local government was not clear at the time of the enactment of the Local Subsidy Act should be taken into account. The category of “local governments” subject to local subsidies specified in Article 2(2) of the Local Subsidy Act includes a local government association, and hence it is not problematic that a special-purpose local government is included in that category under Article 211 of the Local Autonomy Act. Special-purpose local governments, unlike other local governments, cannot perform the calculation of general subsidies. Considering general subsidies are granted on the basis of the amount of difference (shortage) when the standard amount of financial revenue is less than the standard amount of financial demand, and the standard amount of financial revenue is calculated by a certain rate of the standard tax rate, special-purpose local governments cannot calculate the standard amount of financial revenue as its authority to impose and collect local taxes is not recognized. Further, since the date of commencement of dealing with affairs is not yet arrived, special-purpose local governments are excluded from local subsidies at present. However, in light of the fact that a portion of the special subsidies may be granted for the purpose of financial assistance for national projects, projects requiring cooperation between the State and local governments, and exemplary local governments, etc., financial resources required for the establishment of special-purpose local governments and the expenses necessary for the pilot projects can be provided in the form of special subsidies.