검찰개혁과 공수처의 역할

A Reform of the Prosecutor’s Office and a role of ‘The Corruption Investigation Office for High-Ranking Officials’

2020년 말 공수처법이 제정되고 2021년 1월 기관이 공식 출범하였으니 이제 거의 2년 가까운 시간이 지나갔다. 그런데 지금까지 공수처의 활동에 대한 평가는 공수처의 정치(적 중립)성을 빼고는 이루어질 수 없다고 생각한다. 공수처는 처음부터 자신의 존립 근거인 ‘정치적 중립성’을 확보하지 못했으며, 이렇게 중립성과 독립성을 의심받는 공수처가 정치성이 매우 높은 권력남용 범죄를 온전히 수사할 수 있으리라고 기대하기는 어려울 것이기 때문이다. 이 글은 이런 관점에서 지난 2년간공수처의 문제를 정치적 중립성의 결핍, 그리고 이에 더해 충분하지 못한 규모와 권한에 있다고 진단한다. 애초에 공수처는 검찰을 견제하는 역할과 함께 정치적 사건에서 불가피하게 검찰이 져야 하는 부담을 덜어줄 것으로도 기대되었다. 하지만 이런 이상적인 상황은 공수처의 정치적 중립, 또 그 전제로서 정치권력으로부터 공수처의 독립을 필수 조건으로 한다. 그리고 아쉽게도 이러한 요구는 공수처의 출범 당시부터 어그러지기 시작했다. 그런데 우리 사회에서 정치적으로 중립적인 수사기관을 설치한다는 것이 과연 가능한 일인가? ‘정치적으로 중립’이라는 것은 도대체 무슨 뜻인가? 만약 이러한중립이 불가능하다면 혹은 현재의 공수처가 이러한 요청을 충족시키지 못하고 있다면, 공수처는 폐지되어야 하는가? 정치적인 사회에서는 누구라도 완전한 의미의 정치적 중립을 주장할 수 없다. 이것은 중립성이 당위로 요청되는 공무원, 나아가 수사기관이라 할지라도 마찬가지이다. 더욱이 공수처의 직무, 즉 고위공직자의 범죄에 대한 수사는 필연적으로 정치적인 성격을 띨 수 밖에 없다. 그렇다면 공수처의 정치적 중립성이란 공수처 검사 개개인의 성향 문제라기 보다는 몇몇 제도적 장치를 통하여 공수처를 정치적 영향에서자유롭게 해주려는 ‘독립성’의 의미가 더 큰 것으로 보아야 한다. 다시말해 정치적독립성, 특히 권력기관으로부터의 독립성이야말로 공수처에 본질적으로 요청되는첫 번째 필수 요건이며, 정치적 중립을 가능하게 하는 바탕이 된다. 반면 개별 사건에서 공수처 검사의 정치적 판단은 그들의 직업적 양심, 즉 법률가로서의 양심에 맡길수 밖에 없다고 생각한다. 결국 공수처의 정치적 중립이란 공수처 검사가 어떤 정치적 성향도 갖지 말아야 하는 것이 아니라 자신의 정치적 성향으로 인해 의도적으로객관적 사실을 은폐하거나 조작하지 말아야 한다는 것을 뜻할 뿐이다. 이렇게 공수처의 정치적 중립성을 완화시켜 이해할 때 비로소 공수처의 정치적 부담이 덜어질수 있다. 그리고 이에 따라 공수처는 ‘정치적으로’ 좀 더 과감해질 필요가 있다. 정치적인 소용돌이의 한 가운데 있는 사건들을 공수처는 기꺼이 담당해야 하고, 그에 대한 (정치적) 평가를 받아야 한다. 바로 이것을 위해서 공수처를 만들었기 때문이다. 다음으로 공수처의 인원이 수사 대상에 비해 턱없이 부족하다는 점은 출범 이전부터 지적되었다. 그런데 이렇게 규모를 제한한 것은 아마도 공수처의 권한 남용을우려한 탓이 크다고 생각된다. 다시 말해 정치적 중립성을 보장하기 위한 여러 장치를 두면서도 이것이 현실에서 작용하지 않는 상황을 미리 대비한 셈이다. 그러나 위에서 본대로 공수처는 ‘정치적 중립’이라는 제약으로부터 좀 더 자유로워지고, 정치적으로 좀 더 과감해질 필요가 있다. 이를 위해서는 공수처에 독자적인 수사능력을갖출 수 있는 인원이 할당되어야 하고, 그 정도는 최소한 지금의 2-3배는 되어야 할것이라고 생각한다. 공수처의 권한과 관련해서는, 검찰의 중립성이나 공정성에 대해 그 동안 문제되어 왔던 것이 단지 수사에 그치는 것이 아니고 기소의 정치적 독립성까지 확보하는것이 대단히 중요하다는 점을 감안하면, 공수처가 모든 대상 범죄에 대한 기소와 공소유지까지 할 수 있도록 하는 것이 보다 바람직했을 것이다. 현재의 제도는 고위공직자의 종류에 따라 공수처의 권한을 둘로 나눔으로써 공수처 검사의 법적 지위와관련한 법리적 논란을 초래하고 있을 뿐만 아니라 동일한 사건에서 기소 여부에 대한 판단이 공수처와 검찰 사이에 달라질 수 있다는 현실적 문제를 일으킨다. 공수처에 기소권이 없는 사건의 경우, 만약 검찰이 계속해서 공수처와 반대되는 결론을 내린다면 공수처의 수사권은 사실상 무력화될 수도 있을 것이다. 요컨대 공수처는 그취지에 비해 인적인 규모와 제도적인 권한이 과소(過少)하며, 정치인과 고위공직자에 대한 수사기구라는 명분에 걸맞는, 조직의 확대재편이 필요하다. 그러나 현 상태에서도 공수처가 할 수 있는 역할은 있을 것이라고 생각한다. 비록기소권이 없다고 하지만 고위공직자범죄 사건에 대해서는 수사만으로도 대단히 큰정치적·사회적 영향을 미칠 수 있고, 검찰의 입장에서도 여론의 주목을 받는 사건에 대해 공수처의 수사결과와 다른 결론을 내리는 것은 작지 않은 부담일 것이기 때문이다. 나아가 검찰개혁을 위한 제도적 대안의 한 측면으로서의 공수처를 생각하면, 이와 관련해서 공수처가 할 수 있는, 그리고 해야 할 일이 있다. 즉 공수처가 그 본래의 설립 취지에 따라 권력형 부패범죄를 정치적 영향력에서 벗어나 엄정하게 처리한다면 그 동안 문제되었던 검찰의 정치적 중립성 회복에도 긍정적인 영향을 미칠 수있을 것이다. 공직자의 부패 및 직무범죄에 대한 수사라는, 역할이 중복되는 두 기관은 서로를 의식하지 않을 수 없는 미묘한 (경쟁)관계에 있을 것이고, 누가 더 국민의인권을 보호하면서도 거악을 엄단하는 정의로운 수사기관으로 보일 것인지에 대해서로를 자극하는 선순환 관계를 형성할 수 있을 것이기 때문이다. 정치적 사건을 검찰에서 떼어내어 공정하게 처리함으로써 검찰에게 모범을 보이는 것은 공수처의 본래 목적일 뿐만 아니라, 검찰개혁을 위해 공수처가 할 수 있는 가장 바람직한 일이기도 하다.

It has been almost 2 years since the establishment of ‘The Corruption Investigation Office for High-Ranking Officials(CIO)’. The evaluation of the performance of CIO so far cannot be done without a concept, ‘political neutrality’. Unfortunately, even before the beginning, the CIO has been in the middle of severe political debate and such a dubious position made it hardly possible to investigate political crimes successfully. Moreover, as many academics has pointed, the CIO does not have personnel enough. Also it lacks an authority to prosecute all the corruption crime of High-Ranking Officials, a crucial right for keeping in check the general Prosecutor’s Office. Many people expect the CIO have to be in very neutral and independent politically. However, in the political society like modern states, a perfect pure political neurality is not possible. Every government officer including an investigator and prosecutor cannot help but be in a certain his(her) own political position. Therefore, as Max Weber understands an academic neurtality, the political one of officers should be reduced as such that (s)he must not forge, hide or distort the objective truth. On the contrary, it is inevitable for the officer’s political value to influence the investigating process of the cases. Next, it is not only after the foundation of the CIO some critics said that the size of 85 personnel is too small. The anticipated number of the cases for the investigation of the CIO is 200-300 a year. If then, the investigator and prosecutor should be increased, at least, 2-3 times than now. Also, a prosecuting power should be given for all crimes investigated by the CIO itself. This is important for not just the adjustment of the legal function and status of the CIO’s prosecutor but the check and balance between the CIO and the general prosecutor’s office. In fact, the purpose of the CIO is to control the abuse of the prosecutor’s right as well as the corruption of High-Ranking Officials.