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학술저널

독일 지방자치단체 예산개혁과 국가 감독의 역할 변화

2000년대 중반부터 시작된 독일 지방자치단체 예산개혁은 표면적으로는 도픽(Doppik)이라는 발생주의․복식부기 회계방식으로의 전환을 내용으로 하고 있지만, 이면적으로는 새로운 조종 모델(Neues Steuerungsmodell, NSM)을 기초 이념으로 하는 행정개혁의 준비 단계로서의 의미를 갖는다. 예산개혁은 투명한 예․결산 정보 공개, 예산책임의 분권화, 콘트롤링, 보고체계, 목적 설정, 지표와 같은 경영학적 조종수단의 도입 등을 통하여 지방 예산 행정의 현대화를 유도한다. 새로운 조종 모델의 지향점은 원래 행정 내부적 개혁에 있고 합법성 심사와 같은 외부적 통제와는 관련이 없음에도 불구하고, 투명한 회계방식으로의 전환과 이를 바탕으로 도입된 지방자치단체의 ‘지속적인 재정능력’에 대한 명확한 판단 기준은 감독청의 역할에도 뚜렷한 변화를 가져오고 있다. 감독청은 도픽의 투명한 회계정보를 바탕으로 지방자치단체 재정 건전성 판단의 기준이 되는 ‘지속적인 재정능력’을 객관적, 수치적으로 판단할 수 있으며, 더 나아가 일부 주에서는 예산지표를 활용한 자동 평가 시스템이 활용되고 있다. 그 밖에도 예산개혁 이후 도픽이 투명하게 나타내는 지방자치단체의 회계연도 별 경제적 운영 성과와 자산․부채 상황은 감독청에게도 예산통제의 기준을 제공한다. 감독청은 재정상태표 건전성과 지속적인 투자유치라는 두 가지 목표를 모두 달성하기 위하여, 신규대출 허가여부 결정 과정이나 채무탕감 프로그램 지원 시 공식적․비공식적 감독조치를 유연하게 활용하고 있다. 여기서 더 나아가면 법령상 불확정 개념을 판단할 수 있게 해주는 객관적이고 유연한 정보가 합법성 심사를 어떻게 변화시키는 지 가늠해볼 수 있다. 불확정 개념에 대한 객관적, 수치적 해석이 가능해지면, 해석의 문제가 해결된 것이므로, 판단여지나 평가우선권이 누구에게 있는가가 아니라, 누구의 판단이 더 객관적인가의 문제로 논의의 중심이 옮겨진다. 또한 합목적적 요소를 담고 있는 법규범의 준수 여부에 대한 합법성 심사 범위가 확장될 수 있고, 감독원칙은 법정주의 원칙(Legalitätsprinzip)이 다시 강조된다.

Das Kommunalhaushaltsrecht, das die Verhaltensgebote und zugleich die Kontrollmaßstäbe enthält, hat am 1.1.2006 eine fundamentale Reform erfahren. Der Hauptinhalt der Reform lag in dem Umstieg von der Kameralistik auf die Doppik und in der Einführung der betriebswirtschaftlichen Steuerungsinstrumente. Das Reformkonzept basiert weitgehend auf dem Neuen Steuerungsmodell (NSM), das als eine Variante des New Public Management (NPM) seit Anfang der 90er- Jahre eine zentrale Richtung für die Verwaltungsreform im öffentlichen Sektor vorgibt. Demnach sollte die Kommune ihren Fokus verstärkt auf die Erzielung der besseren Ergebnisse der Verwaltungsleistung durch die kaufmännische Buchführung, die Zielvereinbarung, das Controlling, das Benchmarking, usw.wie im Privatunternehmen. Mit Einführung der Doppik und damit verbundenen geänderten Kriterien zur Beurteilung der dauernden Leistungsfähigkeit hat das Genehmigungsverfah- ren einen großen Wandel erfahren. Die wichtigsten Beurteilungskriterien der dauernden Leistungsfähigkeit sind, ob im Ergebnishaushalt der Gesamtbetrag der Erträge die Höhe des Gesamtbetrages der Aufwendungen übersteigt oder mindestens erreicht und ob die Nettoposition größer als die Schulden ist. Auf dieser Basis kann das Schuldenmanagement durch die Aufsichtsbehörde präzisiert werden. Daraus ist ersichtlich, dass die Haushaltsaufsicht der dominanten Vorstellung der Aufsichtstheorie, die durch die maßvolle und zurückhaltende Handlung gekennzeichnet ist, nicht folgt. Dies liegt vor allem darin begründet, dass die Unbestimmtheit der Überprüfung der Einhaltung gesetzlicher Vorgaben nach der Einführung der Doppik weitgehend überwunden werden kann. Zu beachten ist, dass unbestimmte Rechtsbegriffe im Haushaltsrecht abstrakt, aber nicht unbestimmbar sind. Der Informationszuwachs in der Doppik hilft bei der objektiv begründbaren Entscheidung der Aufsichtsbehörde, dadurch rückt auch die wirksame Kommunalaufsicht in den Mittelpunkt.

Ⅰ. 독일 지방자치단체 예산개혁:현금주의․단식부기(카메랄리스틱, Kameralistik)에서 발생주의․복식부기(도픽, Doppik)로 -니더작센 주의 예를 중심으로-

Ⅱ. 예산개혁 이후 ‘지속적인 재정능력’ 판단기준 변화

Ⅲ. 예산개혁 이후 감독청의 지방자치단체 재정건전성 심사와 감독 역할의 변화

Ⅳ. 객관적이고 유용한 정보가 감독청의 합법성 심사에 미치는 영향

Ⅴ. 결론

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