국가 고유의 자격과 지방자치단체의 자치권

Inherent Qualifications of a State and the Autonomy of Local Governments: Considering the case of Revocation of Approval for Public Water Reclamation in Henoko, Japan

지방자치제도가 도입된 이래, 지방자치의 중요성은 일관적으로 강조되어 왔고 지역발전을 위한 분권의 노력도 계속되어 왔다. 하지만 정책결정자로서의 국가와 그 충실한 수행자로서의 지방자치단체의 역할은 과거에 비하여 크게 바뀌지 않았다. 오늘날 일어나고 있는 공공갈등 중에는, 정권교체 등의 사정변경으로 인하여 국가가 추진하는 정책을 지방자치단체도 적극적으로 지원하게 되거나, 혹은 기존의 국가와 함께 추구하던 정책방향을 지방자치단체가 독자적으로 수정하거나 하여 발생하는 사례들이 있다. 어떤 경우든 당사자 간의 갈등은 국가-지방자치단체-주민이라고 하는 입체적인 구조를 띄게 되고, 그 갈등의 원인에는 정치적･정책적 판단이 있다는 점에서 해법은 쉽게 발견되지 않는다. 본고는 기본적으로 지방자치에 대한 ‘국가관여’가 국가에 의한 자치행정의 적법성확보의 문제이자, 지방자치의 헌법적 보장을 적극적 구체화하는데 있어서 관여범위의 한계설정의 문제라는 전제에서 출발한다. 지방자치단체의 자치권 보장이라는 관점에서 특히 지방자치단체 사무에 대한 ‘국가관여’에 의하여 발생할 수 있는 행정적 분쟁에 초점을 맞추어 살펴보았다. 이러한 사례로서 지방자치단체의 ‘공유수면매립권승인’에서의 자치권보장이 쟁점이 된 일본의 ‘헤노코 공유수면매립승인취소사건’을 살펴봄으로써, 지방자치단체에 대한 ‘국가관여’를 통제할 수 있는 제도적 환경을 어떻게 구축할 수 있을 것인지에 대한 시사를 얻고자 하였다. 한편, 국가와 지방자치단체의 대등･협력관계를 전제로 한다면 관여･통제의 문제는 지방자치단체에 대한 국가관여에만 국한되지는 않을 것이며, 반대로 국가정책에 대한 지방자치단체의 관여도 상정할 수 있을 것이다. 예컨대, 전자의 경우 지역이기주의가 갈등의 원인이 된다면, 후자는 지방자치단체의 자치권침해가 갈등의 원인이 될 것이다. 이러한 측면에서, 관여의 목적과 내용, 수단에 대한 개별적이고 구체적인 법적 검토를 거친 다음, 국가와 지방자치단체 사이의 ‘상호관여’라는 구조를 구축해 나갈 필요가 있다는 지적은 새겨들을 필요가 있다. 우리나라의 경우 기관위임사무 체제를 그대로 유지하고 있기 때문에 이러한 ‘상호관여’에 입각한 제도구상은 시기상조일 수 있으나, 향후 지방자치의 보장에 불가결한 논의라는 점에서 적지 않은 시사를 얻을 수 있었다고 생각된다.

Since the introduction of the local self-governing system, the importance of local autonomy has been consistently emphasized, and decentralization efforts have been made continuously for regional development. However, the role of the state as a policymaker and that of local governments as faithful implementers have not changed much from the past. Among public conflicts occurring today, there are cases resulting from local governments actively supporting policies promoted by the state due to changes in circumstances, such as regime change, or from local governments independently modifying the direction of the existing policies that have been pursued with the state. In any case, the conflicts between the parties have a three-dimensional structure involving the state, the local government, and the residents. The solutions to these conflicts are hard to find since political and policy judgments are involved in the cause of these conflicts. This study starts from the premise that ‘state involvement’ in local autonomy is a matter of securing the legitimacy of self-governing administration by the state and setting limits on the scope of state involvement in actively materializing the constitutional assurance of local autonomy. From the perspective of assuring the autonomy of local governments, this study mainly focuses on administrative disputes that may arise from ‘state involvement’ in local government affairs. As an example of such disputes, it examines the ‘Revocation of the Approval for Public Water Reclamation in Henoko, Japan,’ in which the assurance of local autonomy in the local government’ s ‘approval for public water reclamation’ was an issue. Thus, this study attempted to draw implications for how to build an institutional environment that can control ‘state involvement’ in local governments. Meanwhile, when an equal and cooperative relationship between the state and local governments is the premise, the issue of involvement and control will not be limited to state involvement in local governments, making it possible to presume local governments’ involvement in state policies. For example, regional self-centeredness becomes the cause of conflict in the case of state involvement in local governments. In contrast, the infringement of local governments’ autonomy becomes the cause of conflict in the case of local governments’ involvement in state policies. In this respect, it is necessary to mark the comment that the structure of ‘mutual involvement’ should be established between the state and local governments after making a case-by-case and detailed legal review of the purpose, content, and means of involvement. In the case of Korea, designing a system based on such ‘mutual involvement’ may be premature because the system of delegated functions of local government agencies is maintained as it is. However, it is an indispensable topic of discussion for assuring local autonomy in the future. In that sense, this study drew significant implications for building an institutional environment that can control ‘state involvement’ in local governments.