지하도상가 관련 지방의회 조례안 의결·재의결 무효확인 소송에 관한 연구

Study on Administrative Litigation against Local Council Resolution regarding Underground Passage: Supreme Court Decision 2022Chu5057 delivered on October 27, 2022 and Supreme Court Decision 2022Chu5026 delivered on October 27, 2022

조례 등 자치입법권에 기초한 규정은 지방자치제의 본질적 내용의 근간이 되는 것이어서 국가의 관여로부터 가능한 자유로워야 한다. 그러나 지방자치권 역시 국가로부터 부여된 것인바, 조례로 규율되는 내용은 국법질서에 합치되는 범위에서만 허용될 수 있다. 대한민국 헌법과 지방자치법은 자치입법권에 기한 지방자치단체의 조례 제정 권한을 규정하고 있으면서, 동시에 법령우위의 원칙에 따라 조례는 상위법인 법령에 위반되는 내용을 규정할 수 없다고 정한다. 즉, 지방자치단체에 대한 국가의 통제는 그 필요성과 한계가 조화를 이루어야 한다. 지방자치단체에서 제정한 조례가 상위 법령에 위반될 경우의 효력, 위법한 조례에 대한 사후적인 통제방안에 대해서 다수의 판례가 쌓였음에도, 여전히 다양한 사안에 대한 개별적인 연구가 필요한 상황이다. 특징적이게도, 지방자치법은 지방자치단체의 장의 조례에 대한 단순한 의견제시 및 재의요구 권한 뿐만 아니라, 지방자치단체의 장의 제소권한을 규정하여 지방의회의 조례안 재의결에 대하여 대법원에 직접 제소하여 사법판단을 받는 것이 가능하도록 규정하고 있다. 나아가 최근 개정된 지방자치법은 주무부장관의 지방자치단체의 장에 대한 재의요구지시 및 제소지시 권한을 규정하면서, 만약 지방자치단체의 장이 재의요구지시를 불이행할 경우 주무부장관이 직접 원고가 되어 지방의회를 상대로 소를 제기할 수 있도록 규정하고 있다. 이는 과거 학계의 지적이 반영된 지방자치법의 개정에 결과이기도 하다. 대법원의 단심으로 종결되는 지방자치법 제192조의 소송에서 다수의 무효판결이 내려졌고, 본 논문의 대상판결들 역시 마찬가지이다. 본 논문은 조례의 개정안 조항이 공유재산법령 등 상위법령에 위반되는지 여부가 주된 쟁점이 된 대상판결들을 분석하고, 지방자치법상 지방의회의 의결 및 재의결에 대한 제소절차, 판결의 효과 등 다양한 절차법적 문제도 함께 다루어 보았다. 나아가 본 논문은 최근 대상판결의 파급력으로 인하여 발생할 수 있는 지방자치단체의 지하도상가와 관련한 법률문제를 분석하고, 이에 대한 평석과 문제에 대한 개선방안을 제시하여 보았다.

Municipal ordinances and rules, being the essence of Korean local autonomy system, should be free from governmental involvement. However since the right of local autonomy is given by the nation and constitution, local governments may only enact municipal ordinances and rules within the scope of statutes or regulations. While Constitution of Korea endows local governments with right to enact their own ordinances and rules, Constituion also rules that municipal ordinances could only rule whitin the scope of statutes and regulations. Therefore the control of nation over local governments should balance between necessity and limitations. Although there are numerous court cases regarding illegal municipal ordinances, there still exists the need for further research and study. Interestingly Korean Local Autonomy Act endows the head of local government the right to file a litigation against local council when the resolution is deemed to violate statues and regulations. Furthermore recently amended Local Autonomy Act grants competent Minister a right to directly file a law suit against local council when the head of local government refuses to demand local council to reconsider resolution. This rule was amended as a result of numerous criticism from academia. Regarding the litigation, being the single-trial system of Supreme Court, there are numerous cases where the Supreme Court found the resolution ineffective. This paper deals with two cases where Supreme Court found resolution of municipal ordinances ineffective because those ordinances did not abide by the Community Property Management Act. This paper also contains in-depth analysis on the legal issues that those two supreme court cases might bring afterwards and any possible solution to those legal problems.