헌법과 행정법, 질서적 통합의 시작

독일 제3자소송 제소권에서 기본권 논의를 중심으로

공법체계는 국가에 대항하는 천부인권적 자연권의 실정법화로서의 헌법상 기본권에서부터 행정법, 특별행정법까지로 세분화되었음에도 불구하고, 독일은 역사적으로 헌법에 대한 입법자의 가치를 비교적 높게 평가해온 까닭에 행정실무가 헌법과 다소 괴리된 현상이 발생하였다. 즉 국가의 최고규범인 헌법과 국민 사이에 법률이 개입함에 따라 국가와 국민간의 헌법관계는 법률관계로 변형을 맞게 되었고, 행정법에서는 “법률의 헌법적합성” 보다는 “행정의 법률적합성”이 더 각인되었다. 이는 행정법이 헌법과 다소 동떨어진, 하나의 공법체계에서 일종의 “헌법-행정법 이원주의”로 고착화되고, 이웃소송이나 경쟁자소송 등 소위 제3자소송 제소권의 근거로서 공권을 기본권이 배제된 행정법만의 법률상 공권으로 만들었다. 그러나 자유권적‧방어권적 기본권은 국가의 침익행위에 대항하는 구체적 권리성을 가지고, 제3자효 행정행위에 의한 제3자 권리침해의 본질은 국가행위에 의한 기본권의 직접적 침해(기본권의 대국가효)이다. 그간 이점이 간과된 채 과거의 보호규범론은 제3자소송 제소권의 근거로서 기본권을 소극적으로 인정해왔다. 이제는 제3자소송에서 법률상 이익이 없다고 각하하기보다는, 제3자 기본권의 “직접침해”를 이유로 제소권을 부여함이 타당하다. 또한 과거 “행정의 법률적합성 원칙”에서 탈피하여 “국가의 헌법적합성 원칙”으로의 전환을 맞이할 것을 염원한다. 양자의 통합은 “디오니소스적 고난(본능‧원형‧통합) → 아폴론적 해결(이성‧개별화) → 디오니소스적 실체로의 회귀(재통합‧단순화)”의 과정을 거쳐 행정법이 본래의 자신의 자리로 흡수되어져가는 과정의 표출이다. 또한 이에 따르면 헌법재판과 행정소송 모두 기본권을 근거로 시작되고 기본권의 실현을 궁극적인 목적으로 함이 그 자체로 증명되므로, 양자가 “우선적-보충적 관계”를 가지면서 동일선상에 나란히 서게 되는 질서적 통합으로 귀결된다. 공법학의 체계적 발전이란 결국 법률적 규율과 헌법적 규율 사이에서 적절한 균형점을 찾는 것이다. 행정소송이 헌법적 규율에 더 초점을 맞출 경우 행정소송과 헌법재판은 우선적‧보충적 관계라는 차이만을 남긴 채 상호 근접하게 되고, 이는 논리적인 통합의 모습을 보여준다. 반대로 법률적 규율에 더 초점을 맞춘다면 독자적인 행정법학의 발전에 유리하겠지만 자칫 헌법과 괴리되어 창조의 목적을 상실할 우려가 있다.

Trotz der Untergliederung des öffentlichen Rechts in Verwaltungsrecht und besonderes Verwaltungsrecht, ausgehend von dem Verfassungsrecht, die die Grundrechte als positive Verrechtlichung angeborener Menschen- und Naturrechte gegen den Staat festschreibt, wird in Deutschland der Stellenwert des Gesetzgebers gegenüber dem Verfassungsrecht historisch relativ hoch eingeschätzt, so dass es ein Phänomen gibt, dass die Verwaltungspraxis etwas von dem Verfassungsrecht losgelöst ist. Mit anderen Worten, indem das Gesetz zwischen die Verfassung, die höchste Norm des Staates, und das Volk eingriff, wurde das Verfassungsverhältnis zwischen Staat und Volk in ein Gesetzverhältnis umgewandelt. Im Verwaltungsrecht sei die „gesetzliche Eignung der Verwaltung“ stärker geprägt als die „verfassungsrechtliche Eignung des Rechts“. Hierdurch hat sich das Verwaltungsrecht von dem Verfassungsrecht etwas abgesetzten als eine Art „Verfassungs-Verwaltungsrechts Dualismus“ in einem öffentlichen Rechtsordnung verfestigt. Und als Grundlage von der Klagebefugnis für das sog. Drittklage, wie Nachbar- oder Konkurrentenklage, wurde das öffentliche Recht nur im Verwaltungsrecht zu einem gesetzlichen öffentlichen Recht gemacht, das die Grundrechte ausschließt. Die Grundrechte wie Freiheitsrechte und Abwehrrechte haben jedoch die “Eigenschaften konkreter Rechte”, um sich gegen staatliche Eingriffe zu wehren, und unter Vernachlässigung dessen, dass es sich bei der Rechtsverletzung Dritter durch den Verwaltungsakt mit Drittwirkung um die “unmittelbare Grundrechtsverletzung” (Grundrechtswirkung auf den Staat) durch staatliches Handeln handelt, wird die Grundrechte von der Schutznormlehre nur mittelbare und ergänzende Wirksamkeit behauptet. Anstatt eine Drittklage wegen des Fehlen von gesetzlichem Interesse abzuweisen, ist es nun angemessener, dass die Klagebefugnis wegen unmittelbarer Verletzung der Grundrechte des Dritten einzuräumen. Zudem erhoffe ich eine Abkehr vom bisherigen „Grundsatz der gesetzliche Eignung der Verwaltung“ und den Übergang zum „Grundsatz der verfassungsrechtliche Eignung des Staats“. Die Integration der beiden ist lediglich Ausdruck des Prozesses der Aufnahme des Verwaltungsrechts an seinen ursprünglichen Ort durch den Prozess „dionysische Härte (Instinkt, Urform, Einigung) → apollinische Lösung (Vernunft, Individualisierung) → Rückkehr zur dionysischen Substanz (Wiedereinigung, Vereinfachung)“. Weil Darüber hinaus hiernach sowohl Verfassungsgerichtsbarkeit als auch Verwaltungsprozess auf der Grundlage der Grundrechte ansetzen, und es ist an sich bewiesen, dass die Verwirklichung der Grundrechte das letzte Ziel von Beiden ist, ergibt es sich eine geordnete Integration, bei der beide Seite an Seite auf einer Linie stehen und dabei eine „Primär-Komplementär Beziehung“ haben.