재정준칙의 규범적 수용에 대한 공법적 고찰

Eine Stuide über die rechtsnormative Anerkennung von Staatsfinanzregeln

재정준칙은 준칙이 추구하는 목표와 준칙의 내용에 따라 구분이 가능하다. 우선 재정준칙의 추구 목표에 따라 재정수지준칙(특정 회계연도의 수입과 지출 차이), 지출 증가율을 제한하는 지출준칙, 수입의 한도를 규제하는 수입준칙, 채무의 한도를 제한하는 채무준칙으로 구분된다. 이와 같이 4가지로 구분되는 재정준칙을 규범적으로 수용한다는 것은 재정준칙의 내용을 법제화 한다는 의미이다. 재정준칙의 법제화 방식은 통상 ‘헌법’ 또는 ‘법률’에 수용하는 것을 말한다. 문제는 국가의 재정작용의 성질상 재정준칙의 법제화가 행정부의 재정상 재량권한을 지나치게 제한하고 이로 인해 재정이 가지는 경기대응적 또는 조정적 기능에 중대한 장애를 줄 수 있기 때문에 재정준칙의 법제화는 신중한 접근이 필요하다. 법률에 의한 재정준칙의 규율정도(밀도)는 재정준칙에 포함되는 준칙에 따라 개별적으로 판단해야 할 것으로 보인다. 채무준칙, 지출준칙, 수입준칙의 경우 구체적인 수치가 법률에 규정되어야 한다. 왜냐하면 계량적 재정준칙으로 수치화된 목표치가 법률에 규정되어 있어야만 대의적 통제를 위한 기준이 제시될 수 있기 때문이다. 다만 이러한 준칙의 예외적 상황에 대한 요건을 규정하되 이 역시 법률에 구체적으로 정할 필요가 있다. 그러나 재정수지준칙의 경우 법률에 구체적인 수치로 정할 필요가 없으며, 개괄적인 원칙 정도로 규율하면 된다. 재정준칙을 강행규정화 하여 헌법 또는 법률로 법제화하여 발생하는 권력분립위반 여부의 문제는 기능적 권력분립의 관점에서 볼 때 행정부가 가지는 예산안의 편성 및 집행권한에 대한 본질적인 내용의 침해(제한)이 존재하는지 여부에 따라 판단해야 할 것으로 보인다. 가장 많이 문제되는 지출준칙의 경우 예외적인 위기 상황에 대처하기 위한 재정지출의 요건을 구체화하고 이를 통해 경기변화에 대응하고 국가재정의 위기 대응력을 보장해준다면 행정부가 가지는 예산안편성 및 집행권한의 본질적 내용에 대한 침해가 존재하지 않을 것으로 판단된다. 이러한 관점에서 헌법이나 법률로 재정준칙의 법제화가 이루어질 경우 재정준칙의 기능적 보장을 위한 실효성 확보와 재정준칙의 예외적 상황에 대한 적용의 기준과 예외적 상황에 대한 판단을 누가 할 것인지가 더 중요한 문제이다. 재정준칙의 실효성 확보 수단으로 검토할 수 있는 방안은 사법적 수단을 통한 확보 방안, 의회에 의한 실효성 확보 방안 그리고 독립된 행정기구를 통한 실효성 확보 방안으로 구분할 수 있다. 사법적 수단은 재정정책의 경기대응적 효과를 반감할 수 있고, 행정부와 의회의 반대에 직면할 소지가 높다는 점에서 한계를 가지기 때문에 의회의 재정민주주적 통제가 더 적합할 수 있다. 그리고 독립된 행정기구를 설치함으로써 재정준칙의 실효성을 확보하는 방안은 기구의 독립성을 어느 정도 확보할 수 있는지가 관건이 된다. 독립성을 확보하는 방안은 헌법에 근거를 두는 것이 가장 적합하나, 헌법개정이 어려운 경성헌법하에 있는 현행 헌법의 구조를 고려할 때 과도기적 방법으로 법률에 근거를 두되 기능적 독립성을 보장하는 법률적 규율 수준을 한층 강화할 필요가 있다.

Finanzregeln lassen sich nach ihren Zielen und Inhalten klassifizieren. Zunächst werden Haushaltsregeln unterteilt in Haushaltsbilanzregeln (die Differenz zwischen Einnahmen und Ausgaben in einem bestimmten Haushaltsjahr), Ausgabenregeln, die die Steigerungsrate der Ausgaben begrenzen, Einkommensregeln, die die Einkommensgrenze regulieren, und Schulden- regeln, die dies tun Schulden begrenzen, abhängig von den verfolgten Zielen. Die Art und Weise, wie Finanzregeln erlassen werden, bezieht sich normalerweise auf die Aufnahme in die „Verfassung“ oder das „Gesetz“. Es scheint, dass der Grad der Disziplin (Dichte) der Finanzregeln per Gesetz individuell anhand der in den Finanzregeln enthaltenen Vorschriften beurteilt werden muss. Bei den Schuldenregeln, Ausgabenregeln und Einkommensregeln müssen bestimmte Zahlen gesetzlich festgelegt werden. Obwohl die Anforderungen für außergewöhnliche Umstände dieser Regeln festgelegt sind, muss dies jedoch auch im Gesetz spezifiziert werden. Bei den Haushaltsbilanzregeln ist es jedoch nicht erforderlich, bestimmte Zahlen im Gesetz festzulegen, und es reicht aus, sie auf einen allgemeinen Grundsatz zu regeln. Die Frage, ob die Gewaltenteilung verletzt wird, wenn die Finanzregeln in der Verfassung oder in Gesetzen verankert werden, scheint danach zu beurteilen, ob eine Verletzung (Einschränkung) wesentlicher Inhalte der Befugnisse der Exekutive zur Aufstellung und Ausführung des Haushalts vorliegt Rechnung.Bei Ausgabenregeln, die am problematischsten sind, wenn die fiskalischen Ausgabenanforderungen zur Bewältigung außergewöhnlicher Krisensituationen spezifiziert werden und dadurch die nationale fiskalische Krisenreaktionsfähigkeit gewährleistet wird, während auf wirtschaftliche Veränderungen reagiert wird, ist der wesentliche Inhalt der Haushalts- aufstellungs- und Vollzugsbehörde der Exekutive Es wird festgestellt, dass kein Verstoß vorliegt.Als überprüfbare Maßnahme zur Sicherung der Wirksamkeit finanzieller Regeln können gerichtliche Maßnahmen die antizyklische Wirkung fiskalpolitischer Maßnahmen halbieren und stoßen mit großer Wahrscheinlichkeit auf Widerstand von Verwaltung und Parlament. Aus diesem Grund kann eine parlamentarische fiskaldemokratische Kontrolle angemessener sein. Und um die Wirksamkeit der Finanzregeln durch die Einrichtung einer unabhängigen Verwaltungsorganisation sicherzustellen, ist es wichtig, wie viel Unabhängigkeit der Organisation sichergestellt werden kann. Der geeignetste Weg, die Unabhängigkeit zu sichern, besteht darin, sie auf die Verfassung zu stützen, aber sie sollte sich auf das Gesetz stützen, unter Berücksichtigung der Struktur der derzeitigen Verfassung, die es schwierig macht, die Verfassung zu ändern. Es ist jedoch notwendig, das Niveau des rechtlichen Gehalts, das die funktionale Unabhängigkeit garantiert, weiter zu stärken.