지방정부 입법권의 범위에 관한 연구

A Study on the Scope of the Local Government’s Enactment Power in Korea: An Empirical Analysis of the Lawsuit Cases on Local Ordinances (1991-2022)

본 논문은 우리나라 지방정부 입법권 범위의 현실적 한계를 실증 자료를 통해 통시적으로 분석하는 것이다. 연구 목적의 달성을 위해 1991년 지방자치가 시작된 이후 대법원과 헌법재판소에 제소된 조례 265건에 대한 통계 분석을 실시하였다. 분석 결과 의원발의 조례가 단체장 발의조례보다 더 많이 제소되었으며, 기능별로는 일반행정과 지역개발, 의회행정 분야 순으로 제소 조례가 많은 것으로 나타났다. 제소 사유로는 법률우위의 원칙과 권한침해 순이었으나 종합적으로는 이 두 가지 사유를 근거로 제소한 소송의 50% 이상이 기각되었음이 확인되었다. 필자가 개발한 유효판결률 지표를 활용해 분석한 결과 2004년과 2005년의 법･제도적 변화 이후 지방정부의 입법역량이 점진적으로 향상되고 있음이 통계적으로 확인되었다. 마지막으로 흥미로운 한 가지 연구결과는 시･군･구의 유효판결률이 시･도 보다 높다는 분석 결과이다. 이 결과는 시･도의 전반적 역량이 시･군･구보다 높다는 일반적 인식과 상반되는 것이어서 주목할 만하며, 원인에 대한 추가적인 연구가 필요하다.

This paper examines practical limitations of the scope of local government’s enactment power in Korea. All 265 lawsuit cases of local ordinances filed in both the Supreme and the Constitutional Courts since the establishment of local council in 1991 are classified by several variables and followed by statistical analysis. Result of analysis suggests that the council-proposed ordinances are litigated more than the executive- proposed ones and that the ordinances in the functional areas of general administration and regional development take substantial portion of the lawsuit cases. This paper also finds that the doctrine of preemption and the infringement of executive authority have been the major causes of litigation, but more than 50% of those were rejected. Result of statistical analysis also indicates that the legislative capacity of local governments have incrementally enhanced after the legal and institutional changes in 2004 and 2005. A notable research finding is that municipal councils demonstrate much higher the legitimation rate of litigated ordinances by court ruling than those of regional councils. This calls for further research because it is contrary to the general perception of the differences in capacities between the two different levels of council.